'BREXIT processo parlamentar'

Este relatório examina meticulosamente os cantos e recantos do procedimento parlamentar para dar uma ideia de como esse processo poderia funcionar...

'BREXIT processo parlamentar'

Este relatório examina meticulosamente os cantos e recantos do procedimento parlamentar para dar uma ideia de como esse processo poderia funcionar...

Como já todos nós sabemos, o processo de deixar a UE não é simples. Faltando apenas seis meses, ainda não é óbvio que o Reino Unido e a UE concordarão com um acordo de retirada que permitirá que o Brexit aconteça de forma ordenada. No entanto, este relatório ilustra com a maior clareza possivél de que, fechar um acordo será apenas o começo do que promete ser um processo parlamentar complexo e imprevisível.

Deixando de lado as vicissitudes da política partidária, que, francamente, merecem um relatório por si só, desnudando as complexidades do processo de aprovação parlamentar que se avizinha e traçam os caminhos alternativos que, eventualmente, possam ser seguidos.

 

O voto significativo

 

  • O "voto significativo" na Câmara dos Comuns é mais do que uma simples escolha entre acordo ou não acordo.
  • Se os “Comuns” decidirem não aprovar o Acordo de Retirada e a Declaração Política, o governo pode fazer uma segunda tentativa para obter aprovação.

 

Existem várias formas pelas quais os “Comuns” podem registar a aprovação ou rejeição dos acordos, como segue.

 

  • A moção sobre o Acordo de Retirada e a Declaração Política será passível de alteração. Isso significa que os deputados poderiam, por exemplo, alterá-lo para registar a sua aprovação do Acordo de Retirada, mas rejeitar a Declaração Política.
  • Os deputados também poderiam alterar a moção para inserir mais obstáculos processuais no processo. Por exemplo, eles poderiam adicionar um requisito para que um referendo seja realizado antes do dia da saída.
  • Se a Câmara dos Comuns aprovar a Declaração Política, isto não resolverá o debate sobre o conteúdo do Tratado sobre a Relação Futura. A Declaração Política é, como o nome sugere, um acordo político e não um tratado, que será negociado, aprovado e implementado após o dia da saída. O papel do Parlamento do Reino Unido nesse processo ainda não está claro.
  • Mesmo que os Comuns aprove o Acordo de Retirada e a Declaração Política sem emendas, os MPs ainda podem tentar fazer com que o governo mude a sua abordagem referente ao Brexit. Eles poderiam tentar obter concessões do governo como um “custo” para concordar em votar pela moção do governo, como a garantia de uma votação significativa sobre o Tratado do Relacionamento Futuro.

 

A lei do acordo de retirada

 

 

  • Se o "voto significativo" sobre o Acordo de Retirada for aprovado, os “Comuns” terão uma segunda oportunidade para rejeitar o acordo aquando, a Lei da UE (Acordo de Retirada), que converterá o acordo em lei do Reino Unido, estiver a ser examinada.
  • Os deputados poderão propor alterações a este projecto de lei. Votos sobre essas emendas podem permitir que MPs influenciem o processo do Brexit. O escrutínio linha-a-linha do Protocolo da Irlanda do Norte e Irlanda nos “Comuns”, na forma como é implementado pela Lei da UE (Acordo de Retirada), poderia criar um potencial ponto de inflamação. Poderia também permitir que os parlamentares extraíssem concessões legalmente vinculativas do governo.
  • O facto de o parlamento ter de aprovar o Acordo de Retirada (através da resolução) antes da adopção do projecto de lei da UE criará uma poderosa narrativa política em torno do debate: os deputados já aprovaram o Acordo de Retirada e o governo diz que "o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) é simplesmente concebido para dar efeito a esse tratado e que permitirá ao Reino Unido honrar os seus compromissos naquele tratado".

 

A lei dos parlamentos de prazo fixo

 

  • A Lei dos Parlamentos por Prazo Fixo (FTPA) “Fixed-Term Parliaments Act” torna menos provável uma eleição geral antes do dia da saída. Existem agora apenas três formas de desencadear uma eleição geral:
  • se a Câmara dos Comuns votar por uma maioria de dois terços;
  • se uma moção for aprovada com a formulação específica estabelecida no FTPA;
  • ou, menos provável, se o FTPA for derrubado.

 

Isto torna mais difícil para o governo forçar um acordo ao ameaçar os deputados conservadores com uma eleição geral.

A alavancagem do primeiro-ministro (Theresa May) vem do prazo do Artigo 50, a ameaça da sua potencial renúncia e as alternativas políticas que isso provavelmente criaria, juntamente com a capacidade do governo de controlar a agenda parlamentar.

A Sra. Theresa May pode esperar até ao último minuto para levar o acordo ao Parlamento, fazendo com que a escolha dos deputados seja efectiva ou não.

 

  • Se o governo perder um voto de confiança, conforme estabelecido no FTPA, isso seria devido ao colapso do seu acordo com o (DUP) “Democratic Unionist Party” ou contra os deputados conservadores votando contra o governo. Isto não significaria a renúncia inevitável do Primeiro Ministro, e a Sra. May poderia permanecer como Primeiro Ministro até que uma alternativa emergisse ou uma nova maioria parlamentar fosse criada.

 

As instituições da UE

 

  • É altamente provável que as instituições da UE passem o Acordo de Retirada, supondo que um acordo seja alcançado.
  • Na melhor das hipóteses, a ratificação do acordo irá transbordar para o início de 2019. O último ponto em que um acordo terá de ser alcançado e aprovado pelo Parlamento do Reino Unido para permitir um período de tempo confortável para a ratificação do lado da UE. é meados de janeiro.
  • Este prazo poderá ser prorrogado por mais ou menos um mês, até meados de Fevereiro, com uma pequena extensão do artigo 50º. O último ponto em que o Parlamento Europeu poderá votar o acordo em qualquer cenário antes das próximas eleições é a 18 de Abril.
  • No entanto, não serão constrangimentos processuais em qualquer dos lados que irão atrasar a ratificação do acordo. Existem mecanismos de emergência disponíveis para acelerar um acordo através de “método extremo”. A política será o fator decisivo para a conclusão ou não de um acordo.
  • A Declaração Política será, por necessidade, apenas isso - política. Se o Acordo de Retirada contiver um compromisso legal de transformar a Declaração Política num tratado, isso não mudará o status da Declaração Política. O Tratado sobre a Relação Futura terá de ser aprovado pelo Parlamento Europeu, e provavelmente pelos parlamentos dos estados-membros, após o dia da saída.

 

Nos últimos seis meses antes do dia da saída, o parlamento terá a oportunidade de retomar o controle do Brexit. Uma vez que o Acordo de Retirada e a Declaração Política sejam publicados, um intenso período de escrutínio parlamentar e debate começará, o que poderia lançar todos os tipos de desafios para o governo. Este relatório visa fornecer um guia sobre o papel que o parlamento, e as instituições da UE, irão desempenhar entre agora e o dia da saída.

À medida que o Reino Unido se prepara para a perspectiva de uma saída administrada e negociada da União Europeia ou nenhum acordo de saída, é importante que tenhamos uma ideia do que pode, e é provável, que seja feito para moldar o resultado. Não podemos prever o futuro, mas podemos mostrar com o que esse futuro terá que lidar. Digamos, nós estamos a descrever o carro, sem dizer como ele será conduzido.

Este relatório coloca o frequentemente arcano - e sempre confuso - protocolo do parlamento no centro das atenções. Existe um paradoxo fundamental para o Brexit: foi uma decisão de política pública que acabou por se afastar dos corredores de Westminster, que os deputados devem agora traduzir em realidade política e legal através dos procedimentos operacionais complexos da Câmara dos Comuns. Existe um paradoxo semelhante em relação aos processos de aprovação da própria UE. O Parlamento Europeu recebe pouca cobertura no debate político no Reino Unido, mas o seu papel no processo Brexit fará com que ele seja o centro das atenções. A terminologia e a linguagem dos procedimentos parlamentares do Reino Unido e da UE podem ser muitas vezes desorientadoras. Em última análise, estas são perguntas sobre o processo, e não a substância, do Brexit. Mas essas questões são absolutamente fundamentais para o ponto em que provavelmente chegaremos a 29 de março de 2019. Tentamos apresentar a nossa compreensão dos processos de uma forma que os torne acessíveis e compreensíveis.

 

O relatório abrange os seguintes aspectos do processo:

 

  • Secção 13 da Lei da UE (Retirada) de 2018
  • Projecto de lei da UE (Acordo de Retirada)
  • Lei dos Parlamentos do Termo Fixo de 2011
  • Instituições da UE

 

Na ausência de uma constituição codificada no Reino Unido, o papel constitucional do parlamento é frequentemente contestado as regras nem sempre são fáceis de encontrar ou de se entender. No entanto, mesmo neste contexto, o Brexit é um caso especial. O papel do Parlamento no processo Brexit tem sido desde o início tenso.

A Secção 13 da Lei da UE (Retirada) de 2018, que estabelece as regras básicas sobre o papel dos Comuns na aprovação do Acordo de Retirada, é o produto de uma longa batalha política interna sobre o "voto significativo". Essa batalha concentrou-se no papel preciso que o “Comuns” deveriam desempenhar. A sua própria existência é um sinal da influência que o parlamento pôde exercer sobre o processo. No entanto, ainda não está claro se esta disposição atinge o que os seus proponentes esperavam.

 

Parlamento vs Governo: a batalha para assumir o controle do Brexit

 

No verão de 2016, o governo argumentou que o parlamento não tinha que legislar para autorizar o desencadeamento do artigo 50. O governo perdeu essa luta no Supreme court em janeiro seguinte. A batalha voltou-se então para o papel que o parlamento desempenharia na aprovação do Acordo de Retirada, uma vez que o texto final fosse aprovado pela Comissão Europeia e pelo governo do Reino Unido.

No início de 2017, o governo do Reino Unido comprometeu-se a dar ao Parlamento a oportunidade de aprovar o Acordo de Retirada. No entanto, nem todos os processos parlamentares de aprovação de tratados são criados igualmente. Sob os termos da Lei de Reforma e Governação Constitucional de 2010, a Câmara dos Comuns pode bloquear a ratificação de um tratado; no entanto, a Lei de 2010 não garante ao “Comuns” direito a voto para aprovar um tratado.

A promessa do governo de realizar uma votação sobre o Acordo de Retirada foi vaga e poderia significar várias coisas diferentes. Em determinado momento, chegou-se a sugerir que a votação poderia ocorrer depois que o Reino Unido deixasse a UE. Isto contrasta fortemente com as garantias jurídicas de que goza o Parlamento Europeu ao abrigo do artigo 50.º.

Pressionou-se o governo a definir em termos precisos o papel que o Parlamento do Reino Unido desempenharia. Um dos principais impulsionadores era o desejo de que o Parlamento do Reino Unido tivesse os poderes legais equivalentes para aprovar ou vetar os termos de retirada usufruídos pelo Parlamento Europeu.

No início de 2017, o Partido Trabalhista procurou chamar a atenção para isso, pedindo uma "votação significativa" sobre o Acordo de Retirada. A ideia de uma votação significativa era que o processo de aprovação não deveria estar numa base de "pegar ou largar", como o governo propôs. Deveria haver, argumentaram os trabalhistas, uma oportunidade para o parlamento insistir que o governo retorne às negociações para assegurar mudanças substanciais no Acordo de Retirada.

O governo também enfrentou pressão dos seus próprios defensores sobre os detalhes do processo de aprovação parlamentar. As suas preocupações concentraram-se em duas questões conectadas:

 

  • O voto de aprovação seria realizado numa base de 'acordo ou não'?
  • No caso de os “Comuns” não votarem a aprovação do acordo, isso acionaria um cenário de saída sem saída?

 

Tanto o Partido Trabalhista quanto os “rebeldes conservadores" remanescentes procuraram argumentar que o parlamento deveria ser capaz de rejeitar o Acordo de Retirada sem acionar uma saída sem saída. Em vez disso, eles argumentaram que uma rejeição da Câmara dos Comuns deveria levar o governo a procurar mudanças no Acordo de Retirada (e / ou na Declaração Política). Uma vez que tais mudanças fossem garantidas, o governo poderia então obter a aprovação dos “Comuns” pela segunda vez.

A posição do governo é que qualquer votação dos “Comuns” sobre os acordos será realizada num “acordo binário” ou “nenhuma base de acordo”. A base desta posição é que, nos termos do Artigo 50, dois anos após a data em que o Artigo 50 foi acionado, o Reino Unido deixará de ser um Estado Membro (23:00, 29 de março de 2019). O prazo só pode ser prorrogado por acordo unânime dos outros 27 estados membros, ou se o Acordo de Retirada especificar outra data. O ponto básico é que o parlamento não pode controlar como o governo responderia à rejeição dos acordos pelos Comuns. Se os “Comuns” rejeitassem os acordos, o governo poderia se recusar a procurar uma extensão do Artigo 50, ou mesmo se uma fosse encontrada, ela poderia ser recusada, e em ambos os casos a posição padrão é que a saída "sem acordo" seria o resultado. Em nenhum dos cenários o parlamento poderia impedir que essa forma de Brexit ocorresse.

 

Os Comuns e os Lordes revidam

 

A batalha no parlamento durante a aprovação da Lei da UE (Retirada) de 2018 concentrou-se  em determinar se o compromisso do governo de realizar um "voto significativo" deve ser estabelecido em estatuto e de que forma.

A verdadeira batalha sobre o processo legislativo começou quando o projecto de lei da União Europeia (Retirada) retornou à Câmara dos Lordes. Os Lordes emendaram o projecto de lei para adicionar uma cláusula - conhecida como "emenda Hailsham" - que permitiria que os “Comuns”, em três cenários diferentes, onde um acordo não seria aprovado, para dar uma direção de negociação vinculativa para o governo:

 

  • Se o governo julgou que um acordo não era possível;
  • Se não houver acordo numa determinada data; ou
  • Se o parlamento rejeitou o acordo negociado do governo.

 

O objetivo era garantir que, se as negociações fossem interrompidas ou os Comuns tivessem rejeitado o Acordo de Retirada, o governo poderia ser instruído a tomar uma posição que evitaria que o Reino Unido deixasse a UE sem um acordo. Se aprovado na Câmara dos Comuns, este procedimento estatutário teria sido constitucionalmente sem precedentes e uma restrição importante ao poder da prerrogativa do governo de conduzir negociações de tratado.

O governo resistiu ferozmente a esta emenda. No entanto, o governo foi forçado a produzir uma emenda de compromisso, em grande parte devido à pressão dos MPs rebeldes conservadores e isso é o que se tornou a secção 13 da lei final.

A solução do governo estipulou que em cada um dos três cenários de não aprovação um governo deve apresentar uma "moção em termos neutros", que afirma que os “Comuns” consideraram a declaração do governo sobre as próximas etapas do processo do Artigo 50. Este foi um longo caminho desde os “Comuns” emitindo diretrizes de negociação vinculativas.

Grande parte do foco do debate estava em saber se a exigência de uma moção em termos neutros significaria que a moção seria ou não poderia ser emendada. A lógica é que, se fosse modificável, a Câmara dos Comuns poderia usar a moção como uma oportunidade para emitir uma instrução ao governo sobre o processo ou a substância das negociações.

Ao incluir as palavras "em termos neutros", o governo procurou evitar esse cenário, já que as Ordens Permanentes dizem que as moções neutras não podem ser alteradas. Quando isso estava a ser debatido no parlamento, o governo admitiu que a provisão não poderia resolver, antecipadamente, se a moção em questão poderia ser emendada. Isso continuaria a ser uma pergunta para o orador. Por outras palavras, a emenda do governo não poderia garantir uma moção que não fosse admissível, embora pelo menos revelasse a intenção do governo de tornar a moção inalterável.

 

Como funciona a secção 13 da Lei da UE (Retirada)?

 

Esse alarde sobre "termos neutros" distraiu a atenção de outros elementos importantes da secção 13. Em particular, o processo inicial de aprovação tanto do Acordo de Retirada quanto da Declaração Política que foi sub-analisada. Aqui, irei detalhar cada um dos principais elementos do processo:

 

Três documentos devem ser publicados e colocados diante de ambas as casas “Comuns” e “Lordes

A Secção 13 estabelece três requisitos básicos para documentos que devem ser colocados em cada Casa:

 

  1. Uma declaração de que o acordo político foi alcançado;
  2. Uma cópia do Acordo de Retirada negociado; e
  3. Uma cópia da Declaração Política.

 

O primeiro é provavelmente uma breve declaração escrita que define a natureza básica do acordo. Também poderia definir o calendário provável para o processo de aprovação no parlamento. A declaração poderia fornecer uma oportunidade para o governo definir a sua posição sobre o status dos dois acordos e fornecer alguns detalhes sobre as consequências da aprovação de ambos os acordos.

 

O segundo é o tratado juridicamente vinculativo. Isso está disponível na forma de rascunho desde março de 2018, de modo que temos uma noção de como será o acordo. Não está claro se o Acordo de Retirada será acompanhado de qualquer material explicativo, por exemplo, qualquer material equivalente às notas explicativas que acompanham as faturas e, se sim, se será escrito pelo governo do Reino Unido sozinho ou em conjunto com a UE. Talvez o mais importante, não se sabe se a Lei da União Europeia (Acordo de Retirada), que converterá o Acordo de Retirada na lei do Reino Unido, seja publicada juntamente com o próprio Acordo, para que as implicações domésticas do tratado possam ser debatidas antes de ser aprovado.

 Em questões como o “backstop” para a dimensão irlandesa das negociações, ter visão das implicações legislativas domésticas poderia ser especialmente significativo se o governo está a tentar aliviar as preocupações sobre os compromissos no Acordo de Retirada.

O terceiro documento que deve ser colocado é a Declaração Política sobre o futuro relacionamento. Este é provavelmente o mais controverso dos documentos em substância, status legal, forma e suas implicações processuais. Em termos de substância, é provável que seja um documento curto que estabelece princípios básicos de acordo sobre a natureza do relacionamento futuro. Em termos de seu status legal, não será um tratado e, portanto, a extensão na qual ele vincula esse governo, e outros governos, no futuro provavelmente será controversa.

A sua forma já provocou controvérsias, especialmente em termos do nível de detalhes que incluirá. Alguns argumentaram que um acordo detalhado não é possível no tempo disponível. Outros argumentaram que uma linguagem vaga dificultaria que os parlamentares fizessem um julgamento informado e sugeririam que a substância do relacionamento futuro está longe de ser finalizada. Se a Declaração Política é vaga, isso potencialmente fará qualquer material explicativo do governo, particularmente sobre as implicações econômicas, especialmente significativas. Quanto mais vago for o conteúdo da Declaração Política, mais demandas haverá para que o governo explique como o seu conteúdo será traduzido num tratado que regulará as relações econômicas de longo prazo pós-transição do Reino Unido e da UE. Sem esse detalhe, o governo será criticado por perseguir um "Brexit cego".

No entanto, o cronograma já é relativamente curto. Como as coisas atualmente estão no rascunho do Acordo de Retirada, a Declaração Política terá que ser traduzida num tratado, aprovado pela UE e pelos estados membros e implementado na lei do Reino Unido antes de dezembro de 2020. Em termos do procedimento, o governo mensionou no “Chequers white paper” que o parlamento poderia examinar o tratado (ou os tratados) na relação futura quando a legislação da execução for introduzida após o dia da saída. A questão crucial sobre o procedimento parlamentar para o futuro relacionamento é se o parlamento terá outra chance formal de aprovar ou rejeitar o Tratado sobre o Relacionamento Futuro antes que ele seja implementado. Se existir essa oportunidade, quando é que o governo prevê que isso aconteça?

 

Quanto tempo entre a publicação e a votação?

 

Todos os três documentos serão apresentados ao parlamento e publicados ao mesmo tempo. A questão crucial é quanto tempo isso demorará antes que a votação significativa do parlamento (e o debate ao redor) aconteça. As disposições são omissas nos horários, para além de dizer que a moção de aprovação deve "tanto quanto praticável" ocorrer antes de o Parlamento Europeu realizar o seu voto nos termos do Artigo 50.

Uma questão de dias para considerar esses documentos importantes e complexos provavelmente tornará o debate eficaz extremamente difícil. O governo vai querer evitar grandes batalhas políticas. Uma forma de fazer isso seria reduzir a quantidade de tempo para análise. Além disso, o governo gostaria de garantir a aprovação parlamentar o mais rápido possível, para minimizar a interrupção do seu cronograma geral, particularmente em termos de promulgar a Lei da UE (Acordo de Retirada). O governo também poderia justificar o curto prazo afirmando que o Acordo de Retirada pode ser considerado em detalhes quando a Câmara considera a proposta da UE (Acordo de Retirada). Em termos da Declaração Política, o governo enfrentará questões mais difíceis. Os parlamentares vão querer saber as implicações para aprovar a Declaração Política, em particular, o cronograma parlamentar para potencialmente aprovar, implementar e ratificar a Relação Futura no final do período de transição.

 

Haverá tempo suficiente para garantir um escrutínio parlamentar eficaz?

 

Um dos principais pontos de discórdia poderia ser se as comissões parlamentares teriam a oportunidade de obter provas e relatar os documentos antes da votação ser realizada. O significado político e legal dos acordos significará que eles serão examinados por uma série de especialistas. No entanto, em termos de escrutínio parlamentar, não há substituto para os relatórios de comitês selecionados relevantes com base em evidências e aconselhamento independente de especialistas. Mesmo que a aprovação desses acordos não altere diretamente o direito interno, não se pode duvidar que as consequências legais e legislativas de longo prazo da aprovação parlamentar desses acordos sejam com caráter de geração única.

A magnitude da decisão significa que o escrutínio parlamentar eficaz exige que os parlamentares possam ser informados por análise das comissões parlamentares relevantes. O compromisso de David Davis como secretário do Brexit de evidenciar a saída do Comitê da União Europeia antes da votação significativa foi um passo importante, e o comitê expressou a esperança de que terá tempo para se reportar à Câmara dos Comuns sobre o Acordo de Retirada. A Comissão dos Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu (AFCO) apresentará aos deputados uma recomendação e um relatório sobre a aprovação do Acordo de Desistência. A ausência de um contributo comparável no Parlamento do Reino Unido seria lamentável.

 

O evento principal: a votação dos acordos do Artigo 50

 

A sub-secção (1) (b) da secção 13 é o requisito estatutário mais significativo na disposição.

Afirma que o Acordo de Retirada só pode ser ratificado se:

 

O acordo de retirada negociado e a estrutura para o Relacionamento Futuro foram aprovados por uma resolução da Câmara dos Comuns numa moção movida por um “Minister of the Crown”.

Existem dois elementos conectados desta provisão que merecem ser analisados. A primeira é a escolha de exigir a aprovação tanto da Declaração Política quanto do Acordo de Retirada, por meio de uma única resolução. A segunda é considerar o que constitui a aprovação nos termos desta disposição.

 

Porquê agrupar o Acordo de Retirada com a Declaração Política sobre o Relacionamento Futuro?

 

Desde dezembro de 2017, o governo tem consistentemente referido o "voto significativo" como aprovação dos contratos do Artigo 50 pelos “Comuns”. A abordagem do governo trata o Acordo de Retirada, um tratado juridicamente vinculativo e a Declaração Política sobre o Relacionamento Futuro e um acordo político, como um pacote. O “white paper” sobre o futuro relacionamento reitera este ponto quando diz que o Acordo de Retirada e a Declaração Política estão “intrinsecamente ligados”. Este é um produto do famoso mantra das negociações de que "nada é acordado até que tudo esteja acordado".

A sub-secção (1) (b) da secção 13 reflete essa abordagem na medida em que se refere a uma "resolução" que indica que ela exige que ambos os acordos sejam aprovados por uma única resolução. Por outras palavras, duas resoluções distintas, uma das quais aprovou o Acordo de Retirada e a outra que aprovou a Declaração Política, não seriam suficientes. Existem várias razões pelas quais o governo acredita que elas devem ser tratadas como um pacote único:

 

  1. Ambos são acordos negociados através do processo do Artigo 50, por isso faz sentido que os “Comuns” aprovem os acordos resultantes como um pacote
  2. Mesmo que cada um tenha um estatuto legal diferente, as disposições juridicamente vinculativas do Acordo de Retirada terão de ser lidas juntamente com os compromissos da Declaração Política. Por exemplo, o período de transição e o protocolo sobre a Irlanda e a Irlanda do Norte não podem ser entendidos isoladamente das declarações da Declaração Política sobre a natureza do relacionamento que o Reino Unido e a UE entrarão quando a transição terminar
  3. Outra razão para obter a aprovação formal da Declaração Política é fornecer ao governo um mandato para a sua abordagem do relacionamento futuro. O voto significativo, e a oportunidade que ele apresenta para vincular a Declaração Política ao Acordo de Retirada, poderia representar a melhor chance de obter tal mandato para a abordagem do governo ao relacionamento futuro através do parlamento.

 

No entanto, a inclusão de uma exigência expressa para a aprovação da Declaração Política pelos Comuns é problemática por pelo menos dois motivos:

Em primeiro lugar, o artigo 50.º exige que o Parlamento Europeu aprove o Acordo de Desistência. Não faz referência a aprovar a Declaração Política, mas apenas a "levar em conta" a estrutura sobre a Relação Futura. O Parlamento Europeu considerará a Declaração Política porque está anexada ao Acordo de Retirada e apresentará uma opinião não vinculativa sobre o mesmo. Se a Declaração Política é um elemento não vinculante do Acordo de Retirada, então por que ela precisa de ser expressamente aprovada pela Câmara dos Comuns? A lógica poderia ser que, ao fazer-se isso, se a resolução exigida pela sub-secção (1) (b) da secção 13 fosse acordada, o governo do Reino Unido teria um mandato democrático para negociar o Tratado sobre a Relação Futura após o dia da saída. Mas se a Declaração Política requer aprovação parlamentar neste estágio, ela deve estar sujeita ao seu próprio processo de aprovação separado. Um processo de aprovação separado poderia permitir a abordagem do governo britânico às negociações pós-saída o futuro relacionamento a ser debatido e examinado nos seus próprios termos.

Em segundo lugar, a sub-secção (1) (b) da secção 13 estabelece que, a moção que aprova o Acordo de Retirada deve ser aprovada para que o tratado seja ratificado. O procedimento de aprovação não tem efeito legal direto em relação ao relacionamento futuro. Portanto, qualquer mandato conferido pelo movimento teria um valor constitucional limitado, embora o seu peso político pudesse ser significativo. Nesse sentido, a referência expressa à Declaração Política sobre a Relação Futura é confusa no seu efeito constitucional geral.

O “Chequers white paper” indica que o governo do Reino Unido gostaria que a versão final do Acordo de Retirada incluísse "um compromisso explícito" para transformar a Declaração Política num tratado juridicamente vinculativo o quanto antes. Se tal compromisso fosse incluído, poderia permitir ao governo argumentar que a substância da Declaração Política está legalmente protegida ao nível do direito internacional. No entanto, mesmo se fosse incluído, não mudaria o facto básico de que a substância da relação futura não será finalizada e transformada em forma legal, até bem depois do dia da saída. Se o Acordo de Retirada incluir tal compromisso, é provável que ele leve a disputas legais significativas no debate parlamentar antes da votação. Novamente, neste sentido, tal compromisso pode ser mais trabalhoso do que o seu valor, como se estivesse claro que a Declaração Política não decidirá legalmente o conteúdo do relacionamento futuro, pelo menos isso significa que os seus oponentes podem aprovar a Declaração Política mesmo que eles discordem, seguro no conhecimento de que não será resolvido até depois do dia da saída.

O Parlamento terá de aprovar legislação nacional de implementação antes que o Tratado sobre a Relação Futura possa entrar em vigor no final da transição em 31 de dezembro de 2020. No entanto, a Constituição do Reino Unido não exige que os “Comuns” aprovem expressamente o Tratado sobre a Relação Futura. Como resultado, a referência à Declaração Política aqui é suscetível de levantar questões sobre se o Parlamento do Reino Unido receberá novamente um direito equivalente, em data posterior, ao do Parlamento Europeu (que, nos termos do Artigo 218 do Tratado sobre Funcionamento da UE, deve dar o seu consentimento aos acordos internacionais). Isso poderia iniciar outro debate de "voto significativo", desta vez sobre o Tratado sobre o Relacionamento Futuro. Os parlamentares podem querer conhecer os seus direitos antes da votação dos acordos do Artigo 50.

 

O que os Comuns devem fazer para satisfazer as condições de voto significativas?

 

Num nível, este é um requisito directo que simplesmente significa que os “Comuns” devem aprovar uma moção que declara:

Esta Câmara aprova os acordos de saída negociados pelo governo de Sua Majestade com a União Europeia, nos termos do artigo 50.

A redação da sub-secção (1) (b) da sevção 13 sugere que a moção aprovada pelos Comuns deve declarar que a Câmara aprova tanto o Acordo de Retirada quanto a Declaração Política sobre a Relação Futura. No entanto, a disposição não estipula as palavras precisas que a moção acordada pela Câmara dos Comuns deve conter. Isso está em notável contraste, por exemplo, com a abordagem da Lei dos Parlamentos de Prazo Fixo, que estipula as palavras precisas que devem ser acordadas para que um voto legal de não confiança seja aprovado ou para que uma eleição antecipada seja acionada.

Será possível alterar a moção. Se for emendado, ou se o governo concordar em inserir elementos adicionais na moção, isto dará origem à questão de se a moção “aprova os acordos”. Isso poderia dar origem a questões de interpretação.

É certamente possível imaginar emendas que preservam a aprovação substantiva da moção dos acordos, mas procuram adicionar certas condições. Por exemplo, se a Câmara dos Comuns quisesse aprovar os acordos, mas indicar que a aprovação da Relação Futura seria apenas confirmada quando o texto final do Tratado foi apresentado ao parlamento, e que os Comuns teriam então o direito de aprová-lo ou rejeitá-lo, a moção final pareceria algo nas seguintes linhas:

Esta Câmara aprova os acordos de saída negociados pelo Governo de Sua Majestade com a União Europeia nos termos do Artigo 50, notando que a Assembleia poderá aprovar ou rejeitar, após o Dia de Saída mas antes da votação do Parlamento Europeu, o Tratado sobre a Relação Futura.

Tal emenda não poderia ser razoavelmente interpretada como não aprovação e, portanto, atenderia aos critérios da sub-secção (1) (b) da secção 13. Mais perguntas difíceis surgiriam se a emenda inserisse quaisquer condições que significassem que medidas adicionais seriam necessárias antes do dia de saída e, por exemplo, inserido um requisito de referendo, como:

Esta Assembleia aprova os acordos de saída negociados pelo governo de Sua Majestade com a União Europeia, nos termos do artigo 50.º, sob reserva de os acordos serem aprovados através de um referendo realizado antes do dia da saída.

Tal resolução poderia ser razoavelmente interpretada como aprovação ou recusa de aprovação. É provável que a resolução desse ponto gire se as palavras adicionais equivalem a uma mudança substantiva na intenção original da moção de aprovação. Uma das principais chaves será se quaisquer condições de aprovação têm o potencial de alterar o efeito legal do Acordo de Retirada (inclusive atrasando o seu início). Isso significa que elementos adicionais que esclarecem ou estabelecem elementos subsequentes do procedimento Brexit após o dia da saída não significam necessariamente uma alteração substancial. Em contrapartida, as palavras que, na prática, impõem uma certa ou possível barreira ao Acordo de Retirada, que entra em vigor no dia da saída, constituem uma não aprovação.

Na prática, é correcto reconhecer que é improvável que a política permita tais sutilezas e se uma emenda constitui aprovação ou não aprovação provavelmente dependerá do modo como o governo vota o voto: se ele alega que uma emenda constitui uma não aprovação, então é muito provável que os “Comuns” o tratem como tal.

A sub-secção (1) (b) da secção 13 estabelece que a moção para aprovar deve ser movida por um "Minister of the Crown". Isso significa que uma moção para aprovar os acordos movidos por qualquer outra pessoa, um parlamentar de apoio ou um frontbencher de oposição, não permitiria que o Acordo de Retirada fosse ratificado.

 

Emenda ou concessões?

 

Um cenário alternativo seria o próprio governo, incluindo palavras na moção como uma concessão a uma preocupação específica levantada por um grupo de parlamentares. Isso dependeria se a preocupação pudesse ser refletida no texto da própria moção.

O governo poderia tentar oferecer concessões que não envolvam qualquer mudança na moção. Por exemplo, eles podem prometer incluir compromissos específicos na lei da União Europeia (Acordo de Retirada). Este cenário destaca a importância da relação entre o voto baseado na sub-secção (1) (b) da secção 13 e o debate sobre a Lei da União Europeia (Acordo de Retirada). A forma como os dois interagem dependerá de vários fatores, incluindo se um projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) está disponível quando os “Comuns” encontram-se a debater a moção de votação significativa.

O governo também poderia tentar oferecer declarações escritas ou orais como concessões sobre pontos específicos levantados por MPs. O ponto geral é que o governo precisa assegurar a resolução estabelecida na sub-secção (1) (b) da secção 13. Isso dará a certos MPs uma alavancagem que eles podem usar para tentar obter concessões. É provável que essa seja uma maneira mais realista de garantir uma mudança de abordagem do governo do que tentar aprovar a resolução de forma modificada.

 

Uma decisão de não passar?

 

A regra mais directa criada pela secção 13 é que, se a maioria dos Comuns discordar da sub-secção (1) (b) da moção, então esta é uma decisão "não passar" como definido pela sub-secção (3):

A sub-secção (4) aplica-se se a Câmara dos Comuns decidir não aprovar a resolução mencionada na sub-secção (1) (b). (enfase adicionada)

As palavras "decide não passar" deixam em aberto a possibilidade de que a aprovação poderia tomar a forma de uma resolução que foi alterada na Câmara dos Comuns. Igualmente, uma resolução aprovada de forma modificada poderia ser interpretada como uma decisão de não passar. No entanto, se os “Comuns” rejeitarem directamente a moção colocada diante deles, isso cria um conjunto diferente de implicações.

 

O que acontece depois de uma decisão de não aprovar os Acordos do Artigo 50?

 

Se a Câmara dos Comuns tomar a decisão de não aprovar os acordos - seja por meio de uma rejeição ou de uma resolução alterada que implique a recusa de aprovação -, as sub-secções (4) a (14) definirão as próximas etapas. Estas disposições foram acordadas no contexto da posição do governo de que nenhum acordo parlamentar sobre o Acordo de Retirada negociado e a Declaração Política significaria um Brexit sem acordo. Essa posição levou a pedidos para que os “Comuns” pudessem se recusar a aprovar os acordos e ter a oportunidade de expressarem uma opinião sobre como o governo pretende responder.

No entanto, antes de examinar estas disposições, vale a pena abordar uma questão prévia fundamental que tenha implicações sobre como elas podem funcionar na prática:

 

O governo poderia ter uma segunda tentativa de aprovar o Acordo de Retirada e a Estrutura de Relacionamento Futuro?

 

A forma de como a Secção 13 está estruturada indica que, se a moção para aprovar ambos os acordos não for aprovada, então não haverá uma segunda tentativa para atender ao requisito de aprovação dos “Comuns”. No entanto, não há nada na disposição que signifique que uma segunda tentativa não possa, em teoria, ser feita. Considerando o que está em jogo, se a moção for rejeitada por uma margem estreita, o governo pode tentar passar uma segunda vez?

Uma dificuldade é a regra parlamentar, estabelecida no “Erskine May...” - o guia oficial de como o parlamento funciona - que “uma moção, que é a mesma em essência, como uma questão que tenha sido decidida durante uma sessão, não pode ser apresentada novamente durante mesma sessão ”. Isso excluiria o governo de tentar passar exatamente o mesmo movimento.

No entanto, o governo poderia tentar aprovar uma moção substancialmente diferente da primeira de alguma forma, mas ainda assim atender aos requisitos da moção de votação significativa? Erskine May diz que “se a segunda moção é a mesma ou similar à primeira é finalmente uma questão para o julgamento da cátedra”. Por outras palavras, requer engenhosidade, mas não é impossível. A realidade política pode ditar que não é possível ou desejável fazer uma segunda tentativa. No entanto, como a sub-secção (1) (b) da secção 13 não prescreve a forma das palavras que devem ser acordadas, é pelo menos possível que uma segunda tentativa seja feita. Com o dia da saída aproximando-se e o potencial para um Brexit sem acordo, haveria uma pressão política significativa para permitir que uma segunda tentativa fosse feita.

Uma declaração do governo e uma moção em termos neutros após uma decisão de não passar.

A sub-secção (4) da secção 13 estabelece que, se a Câmara dos Comuns rejeitar a sub-secção (1) (b) da moção, um Ministro deve, no prazo de 21 dias, fazer uma declaração por escrito sobre como o governo pretende proceder nas negociações do Artigo 50. A Sub-secção (6) estabelece que, no prazo de 7 dias úteis da Câmara dos Comuns a partir de então, um ministro tem o dever de “tomar providências” para uma moção “em termos neutros” que indique que os “Comuns” consideraram a declaração pós-rejeição sobre como proceder nas negociações.

O primeiro ponto a se referir a essa moção é que a sub-secção (6) não cria uma exigência legal de que os “Comuns” tenham que aprovar a declaração do governo sobre as negociações. Isto está em contraste com a sub-secção (1) (b) que deve ser aprovada para o Acordo de Retirada a ser ratificado. Não haveria consequências jurídicas directas se a Câmara dos Comuns concordasse ou não com a moção sobre a declaração. No entanto, em termos políticos, se o governo não conseguisse que uma maioria dos “Comuns” aprovassem a sua declaração sobre como proceder nas negociações, dúvidas seriam levantadas sobre se o governo poderia comandar a confiança dos “Comuns” e entregar um programa legislativo.

 

Repartição nas negociações

 

As sub-secções (7) - (9) destinam-se a prever a eventualidade de uma ruptura nas negociações do artigo 50.º antes de 21 de Janeiro. Se o primeiro-ministro declarar que não pode ser alcançado nenhum acordo sobre o Acordo de Retirada ou a Declaração Política antes dessa data, dois estágios adicionais serão acionados, estabelecidos na sub-secção (7). Assim como no cenário de rejeição, dentro de 14 dias após o primeiro-ministro fazer essa declaração, um ministro deve fazer uma declaração por escrito sobre os próximos passos nas negociações. No prazo de 7 dias a partir dessa declaração, o ministro deve tomar providências para que os Comuns considerem uma moção em termos neutros que tenha considerado a declaração.

As sub-secções (10) - (11) fornecem um mecanismo alternativo para desencadear uma declaração e uma moção em caso de uma ruptura nas negociações do Artigo 50 com a UE. A sub-secção (10) estabelece que, se não houver acordo tanto no Acordo de Retirada quanto na Declaração Política até 21 de janeiro de 2019, o ministro deve, no prazo de 5 dias, fazer uma declaração e, em seguida, tomar providências para que os “Comuns” analizem uma moção sobre essa declaração. .

 

Aprovação parlamentar de um "acordo Brexit"

 

Cada um desses cenários parece ser construído para dar a impressão de que, se os “Comuns” rejeitarem os acordos, ou se nenhum acordo puder ser alcançado, o governo fará uma declaração para explicar como a rejeição levaria a um Brexit sem acordo. Dito isso, não é necessariamente o caso de o governo decidir desencadear um plano de não negociação em qualquer um desses três cenários. De facto, é possível que, se os “Comuns” rejeitarem os acordos que o governo concordou, possa tentar uma segunda vez para obter a aprovação dos “Comuns”.

Outro ponto importante e esquecido é que, em qualquer um desses três cenários, se o governo decidir prosseguir com um cenário sem acordo, precisaria da ajuda do parlamento. Toda uma série de leis teria que ser aprovada para implementar um resultado sem acordo.

Embora parte desse trabalho tenha sido feito, principalmente por meio da Lei de Retirada da UE de 2018, é provável que seja necessária mais legislação, até mesmo se algum acordo básico, ainda aquém de um acordo completo sobre as relações futuras, fosse acordado antes do dia da saída. Quaisquer projectos adicionais proporcionariam aos “Comuns” mais oportunidades para expressar as suas posições por meio de emendas e debates. Isso significa que, apesar do facto de que o debate sobre a declaração em “termos neutros” não concederá à Câmara dos Comuns a oportunidade de dirigir o governo, ainda haveria oportunidades para isso acontecer entre a declaração e o dia de saída, supondo que seja necessário.

A constituição do Reino Unido exige que os tratados internacionais sejam implementados por meio de legislação para criar direitos legais que possam ser aplicados nos tribunais nacionais. Isso garante o direito do parlamento de examinar as consequências legais domésticas de um tratado internacional. O Acordo de Retirada exigiria sempre uma Lei do Parlamento dedicada a ser aprovada antes que pudesse entrar em vigor no Reino Unido, e o governo anunciou em julho de 2018 que a Lei da União Europeia (Acordo de Retirada) seria introduzida logo após a sub-secção (1) (b) do movimento foi passada.

A Secção 13 da Lei da UE (Acordo de Retirada) exige que esta Lei seja aprovada antes que o Acordo de Retirada possa ser ratificado. Assim, o projecto de lei da UE terá que ser aprovado antes do dia da saída, em 29 de março de 2019. Esta lei proporcionará ao parlamento uma segunda oportunidade para rejeitar o Acordo de Retirada e dará aos parlamentares a chance de examinar detalhadamente o Acordo de Retirada bem como alterações potencialmente seguras tanto na substância quanto no processo do Brexit.

No entanto, mesmo que, em teoria, o projecto de lei da UE represente uma oportunidade para o parlamento influenciar o processo Brexit, a realidade poderia ser que há pouca chance de nada além de aprovar a legislação na forma em que é introduzida. O processo de escrutínio de tratados através da implementação de legislação está longe de ser ideal na maioria das circunstâncias. Neste contexto, é provável que seja especialmente problemático por três razões: a complexidade do Acordo de Desistência e o calendário condensado para o escrutínio; a relação entre o projecto de lei da UE (Acordo de Retirada) e a Lei da UE (Retirada) de 2018; e a relação entre o Acordo de Retirada e o Tratado sobre o Futuro Relacionamento.

O facto de o parlamento ter de aprovar o Acordo de Retirada (através da resolução) antes de esta legislação ser introduzida é importante. Isso criará uma poderosa narrativa política em torno do debate: Oa MPs já aprovaram o Acordo de Retirada, e o Projecto de Acordo de Retirada da União Europeia é simplesmente destinado a dar efeito a esse tratado e permite ao Reino Unido honrar os seus compromissos naquele tratado. Como tal, o argumento vai, alterações em potencial risco de minar o processo de preparação para o dia de saída. O governo provavelmente apresentará a lei da UE (Acordo de Retirada) como um requisito técnico legal, e muitos parlamentares não vão querer ser vistos como bloqueadores do processo.

No parlamento este argumento será desafiado. Ao contrário do processo de "votação significativa", a Câmara dos Lordes desempenhará um papel importante no escrutínio da lei da UE (Acordo de Retirada). Os Lordes, e em particular as suas comissões, terão um interesse particular nas implicações constitucionais do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada).

O Parlamento demonstrou a sua capacidade de escrutínio quando empreendeu enormes esforços para lidar com a complexidade da Lei da União Europeia (Retirada) de 2018. Esta legislação beneficiou de mais de 270 horas de debate parlamentar e relatórios de cinco comissões parlamentares (três na Câmara dos Comuns e dois nos Lordes) enquanto passava pelo parlamento. Parece incongruente que grande parte do efeito legal desta legislação não terá efeito no dia da saída, enquanto os arranjos legais mais importantes na UE (Acordo de Retirada) O projecto de lei estará sujeito a um processo parlamentar truncado e potencialmente menos rigoroso.

 

Como será o projecto de lei da UE (Acordo de Retirada)?

A abordagem escolhida pelo governo para a elaboração do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada) desempenhará um papel importante na determinação de como ele é debatido e examinado no parlamento. O “White paper” do governo, "Legislando o Acordo de Retirada entre o Reino Unido e a União Europeia", sugere que o Projecto contenha disposições sobre o seguinte:

 

  • Direitos dos cidadãos;
  • O período de implementação; e
  • A liquidação financeira.

 

Para além destas três áreas, o Projecto de Lei da UE (Acordo de Retirada) poderá conter disposições sobre outros elementos ainda a serem acordados do Acordo de Retirada, nomeadamente o Protocolo relativo à Irlanda e Irlanda do Norte. Também terá que conter disposições sobre a devolução. Em cada uma dessas áreas, a abordagem adoptada para a elaboração do Projecto de Lei da União Europeia (Acordo de Retirada) será significativa.

A redacção do projecto influenciará a natureza das alterações que podem ser apresentadas quando estiver a ser debatida na Câmara dos Comuns. É provável que o governo argumente que a Lei está restrita à implementação do Acordo de Retirada e pode resistir a qualquer tentativa de usar a Lei para moldar outros elementos do Brexit e o futuro relacionamento em particular. Quaisquer alterações que colidam com os compromissos do Acordo de Retirada são susceptíveis de rotular "alterações de demolição". O governo vai pressionar os parlamentares a aprovar o projecto de lei sem alterações, a fim de evitar qualquer interrupção no processo Brexit antes do dia da saída.

Dito isto, haverá, na realidade, algum espaço de manobra legislativo em relação a como os compromissos no Acordo de Retirada são implementados. Em áreas de particular controvérsia, como o apoio da Irlanda do Norte e os poderes dos tribunais para proteger os direitos dos cidadãos, o governo provavelmente resistirá a qualquer emenda com base no argumento de que, se aprovada, poderia representar uma rejeição ao Acordo de Retirada. . O ponto básico é que o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) não pode ser alterado de uma forma que corra o risco de ser interpretado como uma falha em honrar os compromissos do Acordo de Retirada.

A complexidade do projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) terá um impacto sobre como ele é debatido. Existe o risco de que a forma como o “Bill” interage com a Lei da União Europeia (Retirada) de 2018 tornará muito difícil de entender. O White paper sobre o projecto de lei da União Europeia (Retirada) indica que ele alterará alguns dos elementos mais importantes da Lei de Retirada da UE de 2018 a fim de garantir que o período de implementação preserve o actual papel da legislação da UE quando o Reino Unido for formalmente considerado como, não sendo mais um estado membro.

Em relação aos direitos aplicáveis ​​no Acordo de Retirada, o governo terá que decidir se estes precisam ser estabelecidos integralmente na face do Projecto de Lei, ou se incluir um mecanismo que forneça um link para o Acordo de Retirada e lhes dê efeito legal. O white paper do governo indicou que poderia ser o primeiro em vez do segundo. Isso tem a vantagem de garantir que a essência dos direitos possa ser debatida durante a aprovação do projecto de lei pelo parlamento. Essa abordagem também tornará o efeito legal dos direitos mais claro, o que é desejável do ponto de vista do Estado de Direito.

O white paper também indica que o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) irá alterar os poderes para tornar o direito derivado contido na Lei de Retirada da UE 2018, a fim de permitir mudanças técnicas para corrigir as deficiências decorrentes do fim do período da implementação. Essa confiança em poderes delegados, enquanto pragmaticamente justificável, fará com que o efeito jurídico do projecto seja mais difícil de avaliar.

 

Cronometragem

Uma das principais formas de o governo aliviar algumas das dificuldades enfrentadas pelo parlamento em termos do escrutínio da proposta da UE (Acordo de Retirada) seria publicá-lo em forma de esboço, juntamente com a versão final do Acordo de Retirada e Declaração Política. Isso maximizaria o tempo disponível para parlamentares e, em especial, comissões, examinarem a lei da UE (Acordo de Retirada). Teria também a vantagem de permitir que o próprio Acordo de Retirada fosse examinado juntamente com a legislação que implementará o acordo de saída do Reino Unido com a UE.

Mas pode não ser possível que o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) seja publicado até depois da sub-secção (1) (b) que a resolução de "voto significativo" seja aprovada pelos Comuns. Sempre que é publicado, é altamente provável que o calendário parlamentar para o projecto de lei seja uma fonte de controvérsia política. O projecto de lei da UE terá que completar a sua jornada parlamentar entre a sub-secção (1) (b) voto, que pode ser a qualquer momento entre novembro de 2018 e janeiro de 2019, e o dia da saída em 29 de março de 2019. no máximo cinco meses, e provavelmente muito menos que isso.

O governo argumentará que uma proporção significativa do Acordo de Retirada é conhecida desde março de 2018, e que isso deve mitigar as preocupações sobre o processo parlamentar relativamente curto para a Lei da UE (Acordo de Retirada). No lado parlamentar, o Comitê Selecto da Câmara dos Lordes sobre a Constituição, que moldou grande parte do debate sobre a Lei de Retirada da UE de 2018, criticou consistentemente governos sucessivos quando projectos constitucionais importantes receberam tempo parlamentar insuficiente para permitir um escrutínio efetivo. Em termos de análise das implicações constitucionais do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada), será vital que o Comitê de Constituição siga a abordagem que tomou para o escrutínio da Lei da UE (Retirada) de 2018 e publique um relatório provisório sobre o projecto antes de debate em segunda leitura dos Comuns. Em caso afirmativo, o Comitê poderia moldar o debate sobre as implicações constitucionais do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada) na Câmara dos Comuns e nos Lordes. O Comitê de Poderes Delegados e Reforma Regulatória e o Comitê Conjunto de Direitos Humanos poderiam também desempenhar um papel importante no debate sobre o projecto de lei, sobre os poderes delegados e os direitos dos cidadãos, respectivamente.

 

O debate em segunda leitura dos Comuns: outra chance de vetar o Acordo de Retirada?

 

O debate em segunda leitura sobre o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) proporcionará, em termos constitucionais, outra oportunidade para a Câmara dos Comuns rejeitar o Acordo de Retirada. Se o governo não puder garantir a maioria, mesmo que a resolução de "voto significativo" tenha sido acordada, é difícil ver como o Acordo de Retirada poderia ser implementado. Isso efetivamente bloquearia ou atrasaria a ratificação do Acordo de Retirada (a sub-secção (1) (d) da secção 13 requer que a “Royal Assent” anteceda a ratificação do Acordo de Retirada). Logicamente, se houver uma maioria na Câmara dos Comuns sobre a votação significativa, seria de esperar que houvesse maioria para que esta Lei implementasse o acordo. Dito isto, o processo parlamentar que precedeu a entrada do Reino Unido na então Comunidade Econômica Europeia em 1973 mostra que esse não é necessariamente o caso.

 

Em 21 de outubro de 1971, a Câmara dos Comuns iniciou um debate de seis dias sobre a seguinte moção do governo:

Que esta Câmara aprova a decisão de princípio do governo de Sua Majestade de aderir às Comunidades Europeias com base nos acordos que foram negociados.

A moção foi aprovada por 365 a favor e 244 contras/abstenções em 28 de outubro de 1971 - a maioria de 121, e em 25 de janeiro de 1972 o governo introduziu o Projecto de Lei das Comunidades Europeias à Câmara dos Comuns. O debate de três dias da segunda leitura no Comuns concluiu em 17 de fevereiro de 1972. A votação foi vencida por apenas oito votos, 309 votos a favor e 301 contra. Enquanto apenas 254 deputados votaram contra o princípio da adesão às Comunidades Europeias, 301 deputados votaram para não dar o projecto de lei, que foi projetado para implementar essa decisão, numa segunda leitura.

Uma lição importante dessa experiência é que a forma de implementação pode mudar a posição dos parlamentares sobre a questão de aceitar ou não um tratado internacional: suas posições mudaram uma vez que as implicações constitucionais plenas dos acordos foram reveladas. Neste caso, quanto maior o tempo entre o voto significativo e a votação em segunda leitura do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada), mais tempo haveria para as implicações legais do Acordo de Retirada a serem identificadas, o que poderia, em teoria, levar os membros a mudar de ideia entre os dois votos.

 

O Comitê

 

Se o projecto de lei da UE (Acordo de Retirada) passar pela segunda leitura na Câmara dos Comuns, ele terá o seu estágio de comitê no plenário da Câmara dos Comuns. Este é o estágio em que o projecto estará sujeito a um exame minucioso, e as emendas propostas pelos parlamentares podem ser consideradas e debatidas.

Como discutido acima, a questão do escopo do projecto provavelmente será proeminente no estágio do comitê. Mais uma vez, a experiência da passagem da Lei das Comunidades Europeias de 1972 é relevante aqui. Em 1972, Sir Robert Grant-Ferris, o presidente do Comitê de Formas e Meios, tomou uma decisão no primeiro dia do Comitê de Comissões do Projecto de Lei das Comunidades Europeias, afirmando que várias emendas, que pretendiam mudar o texto dos tratados. estavam fora de ordem:

“Como não se trata de um projecto de lei para aprovar os tratados básicos, as modificações destinadas a alterar os termos desses tratados não estão em ordem, e não tenho opção de decidir o contrário.”

 

Quaisquer alterações que visem alterar o efeito jurídico do Acordo de Retirada ou que estejam relacionadas com o futuro relacionamento com a UE são susceptíveis de serem controversas. Isso poderia criar problemas para os responsáveis ​​em determinar quais alterações serão selecionadas para debate.

Como foi visto com a Lei da UE (Retirada) de 2018, é raro ver o governo aceitar emendas na forma que são propostas. A maioria das alterações é apresentada pelo governo em resposta a questões levantadas no início do debate. É possível que o governo busque responder às preocupações levantadas durante o debate sobre a resolução significativa da votação, alterando o Projecto de Lei da União Europeia (Acordo de Retirada) antes de ser introduzido, ou introduzindo emendas durante as fases de comissões ou relatórios na Câmara dos Comuns e dos Lordes. Além disso, é possível que as questões levantadas em segunda leitura em qualquer das Câmaras sejam acompanhadas de alterações em fases posteriores. No entanto, é também possível que um calendário restrito e a natureza da implementação da legislação tornem menos provável este tipo de negociações parlamentares, que prevaleciam no debate sobre a Lei da UE (Retirada) de 2018.

 

Natureza do debate

 

O debate parlamentar sobre as propostas do governo nem sempre demonstrou uma boa compreensão dos diferentes elementos do processo. Existem três distinções que causaram dificuldades particulares. A primeira é entre os tratados internacionais e a legislação interna que implementa esses acordos. A segunda é entre o Acordo de Retirada e o tratado sobre o Relacionamento Futuro. A terceira é entre a legislação Brexit, destinada a preparar o resultado sem negociação para as negociações e a legislação Brexit, concebida para implementar o Acordo de Retirada e o Tratado sobre o Relacionamento Futuro.

Particularmente preocupante será a medida em que o projecto de lei da União Europeia (Acordo de Retirada) se relaciona com a futura relação do Reino Unido com a UE. Nos debates parlamentares sobre a legislação Brexit até este ponto, os deputados concentraram-se consistentemente na substância da futura relação do Reino Unido com a UE. Isso é compreensível, dado que a substância do Brexit será determinada pelo conteúdo desse tratado. No entanto, como observado acima, o escopo deste Projecto de Lei provavelmente irá concentrar-se principalmente ou exclusivamente na implementação do Acordo de Retirada. No entanto, existem elementos do projecto de lei da UE (Acordo de Retirada) que permitirá aos membros debater o futuro relacionamento. Estas incluirão, em particular, o Protocolo da Irlanda do Norte e da Irlanda, as disposições relativas ao papel do Tribunal de Justiça da UE e quaisquer disposições do projecto de lei relativas à preparação para o fim da transição.

É importante notar também que, no projecto de lei da União Europeia, as emendas debatidas na Câmara dos Comuns indicaram que os funcionários e o orador consideraram que o escopo do projecto era amplo o suficiente para permitir emendas em quase todos os assuntos relacionados ao Brexit. O extenso título da lei da União Europeia (Retirada) foi particularmente amplo: "Um acto para revogar a Lei das Comunidades Europeias de 1972 e fazer outras providências relacionadas à retirada do Reino Unido da UE". O escopo da lei da UE (Acordo de Retirada) pode ser mais restrito do que a lei da UE (Retirada). No entanto, ainda é provável que seja amplo o suficiente para permitir alterações numa série de assuntos relacionados com o Brexit.

Como o Tratado sobre o Futuro Relacionamento só será finalizado após o dia da saída, haverá uma tendência para os MPs quererem discutir as questões que permanecem em jogo. É quase certo que o Acordo de Retirada será incapaz de ser modificado depois de finalizado e, por isso, os deputados poderão querer usar a Lei da UE (Acordo de Retirada) para influenciar a abordagem do governo às negociações sobre o futuro relacionamento. Uma das dificuldades é que ainda não está claro como o processo parlamentar funcionará em relação ao Tratado sobre o Relacionamento Futuro. Não seria de surpreender se os debates sobre a proposta de votação significativa e o projecto de lei da UE apresentassem questões sobre o papel do parlamento em relação ao Tratado sobre o Relacionamento Futuro. A ausência de um sentido claro do papel que o parlamento desempenhará na aprovação e implementação do futuro relacionamento poderá dificultar esse debate.

O Parlamento teve que esperar até novembro de 2017 para ser informado de que o Acordo de Retirada seria implementado por meio de seu próprio projecto de lei. É provável que o Tratado sobre o Futuro Relacionamento também seja implementado desta maneira. O debate sobre o acordo da UE (Acordo de Retirada) beneficiaria do governo esclarecendo como pretende implementar o Tratado sobre a Relação Futura antes que o Projecto receba sua segunda leitura na Câmara dos Comuns (e idealmente antes da votação significativa). O “white paper Chequers” promete legislação nacional para implementar os futuros 'acordos' de relacionamento, mas não explica se isso será um ou um número de contas, ou em que estágio deste processo tal ocorrerá. O processo parlamentar teria uma chance muito maior de produzir um debate efetivo se o governo estabelecesse com algum detalhe o papel exato que espera que o parlamento jogue entre agora e o final do período de implementação.

Poucos grupos são tão propensos à lei das consequências não intencionais quanto os políticos, em meio ao caos político, buscando soluções rápidas. A Lei de Parlamentares de Prazo Fixo de 2011 (FTPA) fornece um exemplo de livro didático. Forjada no calor político de maio de 2010, quando a primeira coalizão desde 1945 lutou pela estabilidade, o negociador liberal democrata David Laws afirmou que os ciclos parlamentares de cinco anos que ela criou foram acertados por George Osborne nas negociações da coalizão "no caso de a economia demorar um pouco". mais do que o esperado para corrigir ”. E quando Theresa May convocou eleições gerais em junho de 2017, apoiadas por 522 deputados de todo o Comuns, muitos pensaram que o FTPA já havia se tornado obsoleto. As regras pareciam voltar aos negócios como de costume, com o primeiro-ministro mantendo o poder de disparar a arma inicial em uma campanha eleitoral: o primeiro-ministro pediu uma eleição geral e (contra a expectativa do governo) a oposição trabalhista imediatamente concordou com a eleição. pedido.

Muitos esperam que as forças da gravidade política voltem a agir da mesma forma se houver uma paralisação do Brexit no Parlamento. O processo de pensamento segue o antigo protocolo: que uma eleição geral é convocada se o primeiro-ministro quiser uma ou se a Câmara dos Comuns garantir que o governo não pode mais obter seu negócio principal através do Parlamento. Então, se o Brexit de maio se soltar, o mesmo acontecerá com a premiership. É também por isso que a Secção 13 da Lei da UE (Retirada), que descrevemos acima - a tentativa de legislar para um cenário em que o acordo Brexit do governo foi rejeitado - foi considerada tanto implausível como desnecessária por muitos especialistas e deputados. Foi dito que, se o Comuns rejeita os acordos ou as negociações, o governo será forçado a renunciar em qualquer caso. E, nesse cenário, todas as apostas estão desativadas. Acredita-se que esse raciocínio tenha convencido alguns parlamentares conservadores com tendência à abstenção a não votarem contra o governo sobre as emendas da Secção 13 ao projecto de lei da UE (Retirada).

No entanto, rumores sobre a morte do FTPA continuam sendo bastante exagerados. Isto é, em parte, porque o nome da lei é enganoso. Ele não define em pedra quanto tempo um Parlamento pode durar entre cada eleição, e nunca foi feito para isso. Um dos principais objetivos da FTPA - impedir que os primeiros-ministros, unilateralmente, convocassem uma eleição sem apoio de toda a Câmara dos Comuns - foi validado por uma eleição geral em 2017, convocada com apoio interpartidário. Ambas as intenções declaradas e subjacentes por trás do processo FTPA não foram tirar a política de convocar eleições gerais. Foi para colocar o processo político envolvido em chamar um em uma base estatutária e transparente.

 

FTPA: duas rotas para uma eleição geral

 

De certa forma, a formação e a dissolução do governo são agora um processo mais simples: as regras são estabelecidas e claras para todos verem. Por outro lado, as novas regras institucionalizam um processo mais complicado - significa que os obstáculos são mais altos e os procedimentos menos flexíveis. E, simplesmente, o FTPA torna mais difícil a chamada de eleições gerais.

 

Existem agora duas rotas para uma eleição geral:

 

  1. Se uma maioria de dois terços de todos os deputados, ou seja, não apenas aqueles presentes para o voto - mais de 434 - apoiar uma eleição geral (subsecções 2 (1) e 2 (2) FTPA, ou
  2. Um governo é derrotado na votação da moção de leitura, "esta Câmara não tem confiança no Governo de Sua Majestade", e nenhum governo é formado durante um período de 14 dias com o qual a moção pode ser aprovada: "esta Câmara tem confiança no governo de sua majestade "(subseções 2 (3) - (5))

 

Se o "voto significativo" for perdido, Theresa May poderia tentar convocar uma eleição geral pela primeira via. No entanto, com a proximidade do dia de saída, é improvável que o governo o faça, a menos que tenha esgotado todas as outras opções. Se o governo tentou continuar após os Comuns terem rejeitado o Acordo de Retirada e a Declaração Política, Theresa May poderia enfrentar um voto de desconfiança através da segunda via. No entanto, pode haver uma maioria para rejeitar uma moção de desconfiança, mesmo se não houver maioria para os acordos de saída.

 

Uma terceira via indireta: a revogação da FTPA

 

Um dos pilares da constituição não escrita do Reino Unido é que nenhum Parlamento pode vincular o seu sucessor. As regras do FTPA são claras e fixas. No entanto, devido à natureza da constituição do Reino Unido, eles não são eternos. De facto, o manifesto conservador de 2017 assumiu um claro compromisso de revogar a FTPA. Esse também era o mecanismo pelo qual o governo de Theresa May pensou em convocar uma eleição geral, se o Partido Trabalhista (contra algumas expectativas dentro do círculo interno de maio) não tivesse sido chicoteado em apoio a uma eleição em abril de 2017.

No entanto, é altamente improvável - dada a actual aritmética parlamentar na Câmara dos Comuns - que esta rota para uma eleição geral seja mais fácil, caso o governo deseje uma votação. Dado que o governo é uma administração minoritária, qualquer tentativa de legislação para anular a FTPA e forçar uma eleição exigiria o apoio de outros partidos na Câmara dos Comuns - como não está claro por que a DUP apoiaria o fim do seu pacto existente com o governo que está programado para durar até 2022. Qualquer mudança para substituir a legislação FTPA existente também teria que passar pela Câmara dos Lordes, atrasando o processo. Assim, embora esta tenha sido claramente uma opção previamente contemplada, a reversão da FTPA provavelmente não será uma opção útil antes de março de 2019.

 

Por que Theresa May tem menos opções do que os seus antecessores?

 

O FTPA é um raro exemplo do poder executivo do governo (sem querer) reduzir o seu poder político. Um dos principais pilares da autoridade de um primeiro-ministro no Parlamento costumava ser a capacidade de aumentar a temperatura numa determinada peça de legislação, colocando a sobrevivência do governo na linha. Essa foi uma variação do velho ditado: "apoie-me ou demita-me". Excepto que, no contexto do Parlamento, a questão tinha uma vantagem extra: "devolva-me ou entre no saco".

Antes da FTPA, se um Primeiro Ministro considerasse um voto em qualquer política como uma questão de "confiança" e perdesse, o governo seria obrigado a renunciar ou pedir uma dissolução prematura do Parlamento da Coroa. Ficou então a critério do Monarca conceder ou não uma dissolução do Parlamento e convocar uma eleição ou reconduzir um novo governo de dentro do Parlamento.

Sob o FTPA, as regras são mais prescritivas. Um voto de confiança só pode desencadear uma eleição se a formulação específica da subsecção 2 (4) - "esta assembleia não confia no governo de Sua Majestade". Se outra expressão fosse usada pela Câmara dos Comuns para não expressar confiança, isso não provocaria diretamente uma eleição, mas ainda poderia levar o primeiro-ministro a renunciar. O Manual do Gabinete explica que continua a ser o caso que "O Primeiro Ministro deve renunciar onde está claro que ele não tem a confiança da Câmara dos Comuns e que um governo alternativo tem a confiança".

O FTPA não fornece um livro de regras completo ou abrangente. A regra constitucional de que o governo deve comandar a confiança do Comuns ainda existe independentemente da FTPA. Por uma questão de convenção, continua a ser o caso que, se uma decisão particular dos Comuns fosse entendida como "sem confiança" no governo, o Primeiro Ministro deveria renunciar. No caso em que o Primeiro Ministro renunciasse após tal votação, o sucessor poderia então usar as provisões do FTPA para provocar uma eleição geral.

De facto, pode parecer de senso comum que, se o governo perde um voto em algo como Brexit, então uma eleição deve ser convocada. Na Conferência do Partido Trabalhista de 25 de setembro de 2018, Keir Starmer disse que "no caso de o acordo ser recusado, ou não houver acordo, deve haver uma eleição geral". Num mundo comum, isso poderia acontecer. ”Pode até parecer digamos, insincero argumentar que o governo poderia continuar sob tais circunstâncias. Mas as duas categorias de voto - uma sobre o voto significativo ou alterações a ele, o outro um voto de confiança explícito - são separadas. Em suma, o FTPA significa que os deputados conservadores em ambos os lados do debate Brexit - pelo menos em teoria - podem ter seu bolo e comê-lo.

 

Como funcionou quando nos juntamos à CEE

 

O processo de entrada na CEE é um critério importante quando se olha para o processo de retirada. A Grã-Bretanha entrou em 1973, assim como deve sair em 2019, seguindo um processo legislativo definido por uma série de votos apertados e desconcertados na Câmara dos Comuns. Então o primeiro-ministro Edward Heath desfrutou de uma maioria parlamentar saudável de 40, em comparação com 13 de maio. As várias coalizões garantidas por Heath para cada votação na Europa pareciam muito com algumas das que Theresa May considerará, enquanto tenta mapear uma rota para um país com maioria parlamentar.

A votação original no Parlamento sobre o Tratado de Adesão em 1971 foi possibilitada pelo apoio de 69 deputados trabalhistas rebeldes pró-UE, liderados por Roy Jenkins. Este foi apenas o começo do processo. A legislação para implementar a decisão, a Lei das Comunidades Europeias, foi aprovada por apenas oito votos na fase crucial da segunda leitura. O governo de Heath contou com o apoio de seis parlamentares liberais, com 15 deputados conservadores e cinco abstendo-se. Este é um número potencialmente idêntico ao número de rebeldes nas bancadas conservadoras que seriam necessários para derrubar a maioria de trabalho de Theresa May.

No entanto, nesta votação chave, Heath foi capaz de distorcer a questão política a seu favor. Se ele perdeu, Heath disse que iria pedir uma dissolução antecipada, pois sentia que “este Parlamento não pode continuar sensatamente” sem o apoio da maioria para a sua agenda de adesão à CEE. Os 15 deputados conservadores eurocépticos, liderados por Enoch Powell, votaram contra Heath em qualquer caso, talvez seja um precedente enervante para Theresa May. Mas ainda mais desconcertante para May é que, como a análise de Lord Norton mostrou na época, era apenas a ameaça de Heath que fazia a diferença.

 

Opções para o governo

 

Agora, considere julho de 2018 e a vitória estreita do governo, por 307 votos contra 301, numa emenda à Lei de Comércio que teria forçado, na ausência de qualquer outro acordo comercial, uma tentativa de negociar uma união aduaneira com a UE. Um anúncio após a votação, feito não no Parlamento, mas através de uma mensagem do WhatsApp enviada para alguns membros do governo, sugeriu que:

"Se os rebeldes Trabalhistas não tivessem intervindo hoje à noite, teríamos tirado a terceira leitura, voto de confiança amanhã, GE em duas semanas. Isso é o que nossos 12 membros continuam a fazer esta noite e eu não acho que eles entenderam a consequência das suas ações."

Isso ilustra que o governo ainda pode usar as provisões da FTPA para ameaçar uma eleição geral. O ponto que a mensagem não transmitiu é que não há razão para supor que os deputados que poderiam ter infligido uma derrota na Trade Decour votariam necessariamente da mesma forma num voto de confiança.

Se a Theresa May voltar com um acordo de retirada negociado com a UE, ela não poderá levantar-se na Câmara dos Comuns e emitir uma ameaça directa de "apoiar-me ou potencialmente nos despedir de todos" contra os defensores conservadores. A FTPA significa que uma derrota no "voto significativo" não pode desencadear directamente uma eleição geral. O primeiro-ministro poderia, obviamente, renunciar se a votação fosse perdida. O ponto crítico é que tal renúncia não removeria as obrigações estatutárias da Secção 13, nem impediria que um novo primeiro-ministro fizesse uma segunda tentativa para garantir a aprovação dos Comuns para os acordos sem uma eleição geral.

Existem três formas pelas quais o primeiro-ministro pode ser removido. Em primeiro lugar, o primeiro-ministro pode perder uma moção de desconfiança. Em segundo lugar, ela poderia ser forçada a participar de um concurso de liderança conservadora pelo seu partido parlamentar ou forçar um concurso por conta própria. Ou, finalmente, como fez em 2017, o primeiro-ministro poderia convocar uma divisão para uma eleição geral e apoiar os seus parlamentares em apoio. Cada um deles teria importantes consequências políticas e acarretaria riscos políticos e oportunidades.

 

1) Moção de desconfiança

 

Uma das complexidades desordenadas e imprevisíveis ambiguidades da FTPA é que ela potencialmente cria as condições para que o Reino Unido não tenha nenhum governo em funcionamento, algo que poderia surgir num ponto crucial no processo Brexit. A frase "no governo, mas não no poder" tornou-se uma máxima regularmente utilizada da política britânica. Teria um significado adicional se um voto de desconfiança fosse convocado e perdido pelo governo.

Se o primeiro-ministro perder um voto legal de confiança, mas permanecer no cargo, isso desencadearia um período de duas semanas em que um novo governo precisaria encontrar uma maioria. O Manual do Gabinete declara que:

... continua a ser uma questão para o Primeiro-Ministro, como principal conselheiro do Soberano, julgar o momento apropriado em que se demitir ... exemplos recentes sugerem que os Primeiros-Ministros anteriores não ofereceram as suas renúncias até que houvesse uma situação em que Um conselho claro poderia ser dado ao soberano sobre quem deveria ser convidado a formar um governo.

Isto reitera a presunção de que, se não houver alternativa imediata, o titular permanece no lugar quando perdeu a confiança dos Comuns. O FTPA é apenas um livro de regras parcial; mudou a lei, mas não desalojou as convenções constitucionais existentes sobre questões de confiança. Se existe uma obrigação ou uma escolha política para um Primeiro Ministro permanece constitucionalmente contestada. Mas sem qualquer alternativa clara e existe o claro direito constitucional de permanecer no cargo. Se isso acontecesse a Theresa May, ela estaria, em termos práticos, enfraquecida. Isso poderia levar à acusação do primeiro-ministro como um "invasor em Downing Street". Os cinco dias de negociação antes da coalizão de 2010 foram uma panela de pressão política para os negociadores; um processo similar de duas semanas, com um primeiro-ministro, tendo perdido um voto de confiança, permanecendo nos corredores e saindo rapidamente, pode ser extremamente difícil. No entanto, é constitucionalmente possível.

 

A FTPA parece presumir que o novo governo deve estar em vigor antes que o movimento de confiança possa ser aprovado, o que poderia impedir que uma eleição geral seja acionada. Qualquer um desses primeiros-ministros acabaria sendo, no léxico da formação do governo, o "formador" não oficial. Theresa May manteria o cargo até que surgisse uma alternativa clara, e seria May que teria de informar à Rainha que tal alternativa de governo havia sido criada. Seria também em maio que autorizaria o Secretário do Gabinete a facilitar as negociações entre os partidos políticos no caso de um resultado eleitoral "suspenso". Portanto, em vez de ser um equívoco que May inevitavelmente perderia o emprego se perdesse um voto de confiança, seria um confronto entre as regras não oficiais e a cultura da política britânica e as regras da FTPA.

 

A incumbência pode ser uma vantagem para o primeiro-ministro. Existem razões práticas e credíveis para isso. May seria capaz de oferecer concessões políticas directas para criar uma maioria ativa para as suas propostas Brexit, o que lhe daria uma vantagem na tentativa de formar coligações políticas em todo o Parlamento. A crise política também levaria a pedidos por uma correção política imediata, que poderia ser melhor alcançada sem uma mudança na liderança. Haveria também uma preferência para o soberano não se envolver no processo político. Dado que qualquer governo precisaria de ser instalado pela Rainha antes da confiança dos Comuns serem testados, o caminho mais limpo poderia ser para o Primeiro Ministro em exercício permanecer no cargo. De facto, o facto de que o FTPA desencadeia um interregno de duas semanas se um voto de confiança for perdido poderia ser usado como uma alavanca pelo Primeiro Ministro. É plausível que o governo possa precisar, e seja capaz de tentar, uma segunda tentativa de aprovar uma moção que satisfaça os termos da cláusula de voto significativa. Entre esses dois votos, o primeiro-ministro poderia oferecer concessões aos defensores, como forma de evitar um cenário de voto de desconfiança e reforçar o apoio à segunda votação. Com efeito, ela poderia usar e falar da perspectiva de "nenhum governo" durante um período de agitação, como alavanca para os deputados aceitarem concessões e, finalmente, manterem-se no lugar.

Por outro lado, as regras da FTPA significam que os MPs também teriam poder significativo em qualquer cenário após um voto de desconfiança. A FTPA daria aos parlamentares conservadores recalcitrantes - que teriam votado sem confiança no seu governo - uma oportunidade para barganhas de alto risco com o governo em exercício. No passado, a ameaça de uma eleição geral estava nas mãos do primeiro-ministro. No período de duas semanas que se seguiu a uma votação de confiança perdida, os deputados de ambas as alas do Partido Conservador (embora mais provavelmente, dada a sua força, deputados eurocépticos) pudessem oferecer a May uma opção: reformar as suas propostas para que correspondessem às suas exigências; renunciar a sua liderança e criar um concurso interno de partidos; ou demitir-se e potencialmente trazer um governo minoritário trabalhista, ou uma eleição geral. Sob o novo sistema criado pela FTPA, seriam os votos desses deputados, onde anteriormente era a critério do primeiro-ministro, que decidiria se uma eleição geral seria realizada.

Essas regras, na verdade, criariam um jogo político de alto risco, sem um vencedor claro. Assim como a suposição embutida no processo do Artigo 50 cria um prazo de dois anos que leva a um Estado membro sair sem um acordo, o cronograma de duas semanas embutido no FTPA pode significar que uma disputa eleitoral geral também poderia ser forçada por acidente na ausência de uma alternativa.

 

2) Um voto de liderança conservadora

 

A ameaça de um voto de "não-confiança" para qualquer líder conservador vem de duas fontes, que foram confundidas em algumas análises: perder um voto de confiança entre os parlamentares em geral e perder um voto de confiança entre os colegas conservadores. 48 é o número de deputados conservadores - ou 15% do Partido Parlamentar - necessário para que o Presidente da Comissão de 1922, Sir Graham Brady, desencadeasse um voto de desconfiança no líder dentro do Partido Parlamentarista Conservador. No entanto, 158 é o número de deputados conservadores, se um voto de confiança for chamado, que precisaria votar numa votação privada para uma eleição de liderança a ser acionada.

Dada a ponderação das facções dentro do Partido Parlamentar Conservador e as opiniões sobre o Brexit entre os membros conservadores, é quase impossível prever as circunstâncias em que seria benéfico para os deputados pró-UE desencadear uma eleição de liderança. As facções Europeias mal teriam os números dentro do partido parlamentar para acionar um voto de confiança, quanto mais ganhar qualquer disputa entre o seletoato conservador. Por outro lado, as facções pró-Brexit dentro do Partido Conservador poderiam mobilizar-se a qualquer momento para forçar um voto de desconfiança no primeiro-ministro - há cerca de 70 deputados conservadores que se opõem publicamente ao Acordo de Damas, e outros 40 de modo a deixar os deputados que votam nos backbenches que são publicamente favoráveis, mas que poderiam ser inclinados a apoiar um candidato do Brexit.

Por outro lado, o primeiro-ministro poderia anunciar que a votação do Brexit era uma questão de confiança, e que ela renunciaria se um voto no seu acordo negociado fosse perdido e forçaria um contexto de liderança. Isso poderia pesar sobre o cálculo de MPs com medo de que um novo primeiro-ministro conservador estaria disposto a realizar um Brexit sem acordo. Da mesma forma, os parlamentares eurocéticos podem não estar confiantes de que teriam os números entre os parlamentares conservadores num voto de confiança interno do partido para forçar o primeiro-ministro. A indesejabilidade da instabilidade política que uma disputa interna causaria, contra o pano de fundo do cronograma do Artigo 50, provavelmente seria um fator-chave.

 

3) Uma eleição geral instantânea

 

O FTPA não impede uma eleição antecipada chamada para criar uma maioria para a versão do Brexit de Theresa May. Afinal de contas, foi exatamente isso que aconteceu em abril de 2017. No entanto, a natureza fraturada e dividida dos partidos na Câmara dos Comuns, a centralidade do Brexit como uma questão política e a experiência das eleições gerais de 2017 poderiam fazer uma reprise muito menos atraente.

Também é uma opção significativamente menos atraente para a Theresa May. Ao contrário de um voto de desconfiança, esse número é calculado a partir do número total de assentos na Câmara dos Comuns, 650, em vez do número que aparece na votação em si. A grande maioria dos parlamentares da Câmara dos Comuns que precisariam votar numa eleição geral imediata é de 434, para que um seja chamado sem o mandato de duas semanas da Câmara dos Comuns, após um simples voto de desconfiança. Alcançar esse número é impossível sem o apoio de alguns dos 236 MPs que são Ministros ou Ministros Shadow.

 

As escolhas de Hobson para MPs conservadores

 

O FTPA remove uma alavanca política - a ameaça de uma eleição geral. No entanto, o governo terá duas maneiras diferentes de reequilibrar os cálculos, pois os parlamentares avaliam as diferentes opções de retirada: os mecanismos internos do processo Brexit e o cronograma externo que cria; e a ameaça de um governo trabalhista liderado por Jeremy Corbyn.

 

1) o acordo de Theresa May ou o caos político

 

A primeira ferramenta aberta até maio é usar as restrições de tempo impostas pelo Artigo 50 ou a ameaça da sua própria renúncia. Isso poderia criar uma escolha de Hobson para os MPs: o acordo de retirada negociado ou nenhum contrato.

Além disso, a formulação da moção sobre a votação significativa - vinculando a retirada e a relação futura - é uma tentativa de incorporar um mandato para a aceitação da futura estratégia de negociações durante a transição, paralelamente ao Acordo de Retirada. Isso criaria uma votação parlamentar "tudo ou nada" em ambos os aspectos. Se fosse vencida, potencialmente daria a May uma chance maior de sobrevivência além de 29 de março de 2019. Dado o claro risco político de um voto de confiança ser forçado após o Acordo de Retirada ter sido acordado, isso seria uma tentativa de vincular o Parlamento (Partido Conservador) para o que provavelmente serão elementos controversos do futuro relacionamento. O papel do Parlamento nas futuras conversações de relacionamento é incerto, de modo que os parlamentares puderam ver como sua última oportunidade para determinar o resultado. A necessidade de usar o Artigo 50 e a ameaça de nenhum acordo, em vez da ameaça de uma eleição, é evidência do novo (e complexo) dilema constitucional de Theresa May, causado pelas disposições da FTPA.

 

2) Acordo de maio ou primeiro-ministro Corbyn

 

A segunda escolha de Hobson é, que May tentará usar como alavancagem, é o contexto político. Haveria uma tentativa de criar uma pergunta clara para os deputados conservadores: ou aceitar o meu Brexit ou ganharem o Jeremy Corbyn. No entanto, os termos da disposição de não confiança do FTPA dilui esta ameaça em apenas um pouco. Os deputados conservadores rebeldes poderiam controlar o blowback político da perda de qualquer voto Brexit, como o primeiro-ministro não pode ameaçar a dissolução do parlamento e uma eleição geral. O FTPA deixa a convocação de uma eleição geral diretamente nas mãos da Câmara dos Comuns, não do governo. Os deputados eurocépticos despreocupados por nenhum acordo ficariam felizes pelo facto de o relógio estar em countdown, sem um acordo apoiado pelo Parlamento, mas podendo permanecer no cargo como primeiro-ministro.

Para os restantes MPs, o cálculo seria mais difícil se houvesse uma votação contra o acordo de May. Qualquer votação entre partidos para a retirada de cláusulas “suaves” do Brexit, conduzidas com sucesso em maio através do Parlamento, provavelmente levaria a uma reação imediata e significativa dos parlamentares eurocéticos. Parar qualquer eleição geral exigiria a formação subsequente de um governo que não dependesse do apoio dos conservadores eurocépticos - um que tivesse apoio inter-partidário. Do mesmo modo, existe a possibilidade real de o Acordo de Retirada ser vetado por uma coligação inter-partidária de deputados pró e anti-UE. Isto significaria dirigir-se a um cenário sem negócio sem uma maioria clara para um movimento em direção a uma relação mais próxima ou mais distante com a UE. Isso incentivaria, então, a construção e a avaliação de maiorias de formas particulares de acção na Câmara dos Comuns.

Esta forma de governo entre partidos é certamente mais provável pelo contexto político do Brexit e pela dinâmica política da FTPA. As críticas "post hoc" de Ken Clarke à FTPA basearam-se no interregno de duas semanas que potencialmente criou no caso de um voto de desconfiança. Clarke argumenta que isso poderia levar a uma "situação anárquica". Mas dois fatores provavelmente dominariam em tal cenário: uma busca por uma solução para o cronograma do Brexit e o relógio das negociações e o facto de que a maioria dos parlamentares favoreceria uma retirada negociada de alguma descrição.

Se um voto de desconfiança, nos termos da FTPA, fosse perdido pelo governo, isso seria porque o Partido Conservador se desintegrara ou o acordo com o DUP havia sido fatalmente solucionado. Dentro deste cenário, o cronograma de duas semanas para uma nova administração a ser formada sem uma eleição geral, e o cronograma Brexit que (a não ser que seja retraído) mantenha o relógio de 29 de março de 2019 numa edição ao vivo, significa que o caminho mais fácil para 320 votos para a maioria da Câmara dos Comuns poderia ser uma formulação entre partidos dos deputados.

A complexidade política e processual do Brexit no Reino Unido significou que pouca atenção foi dada à forma como o processo vai-se desenrolar na UE. Em relação ao quadro complexo e incerto do Reino Unido é que, a ratificação pela UE deveria ser um processo mais direto, não menos importante porque está resolvido e relativamente incontestado.

Uma vez que as equipas de negociação do Reino Unido e da UE cheguem a acordo sobre todos os aspectos pendentes do Acordo de Retirada, Michel Barnier - o principal negociador da Comissão Europeia - recomendará que o Conselho Europeu adopte uma posição aprovando o acordo. O processo é apresentado na Figura 1 abaixo.

 

Processo de ratificação do Acordo de Retirada nas instituições da UE

 

 

O Acordo de Retirada será assinado pelas respectivas partes antes da ratificação, tornando-se obrigatório para o governo do Reino Unido e para a UE, em conformidade com o Artigo 18 da Convenção de Viena, obrigando os Estados a agirem de boa fé até a ratificação. No entanto, não entrará em vigor até que tenha concluído este processo. Isto requer a aprovação do Parlamento do Reino Unido, do Parlamento Europeu e do Conselho Europeu, incluindo a aprovação do projecto de lei que implementa o acordo no Reino Unido - a lei da União Europeia (Acordo de Retirada). A votação final pelo Conselho Europeu será por maioria qualificada - ou seja, pelo menos 20 Estados membros representando pelo menos dois terços da população da UE terão que apoiar o acordo.

 

O Parlamento Europeu

 

Em termos processuais, o obstáculo mais complicado no processo da UE é o do Parlamento Europeu. O seu papel na ratificação do Acordo de Retirada terá lugar sob o chamado "processo legislativo especial", neste caso o "procedimento de consentimento", ao abrigo do qual o parlamento tem o direito de aceitar ou rejeitar o acordo. A sua decisão não pode ser rejeitada por nenhuma outra instituição da UE, incluindo o Conselho Europeu. Quaisquer alterações substanciais ou alterações ao acordo após a aprovação do mesmo pelo Parlamento Europeu - por exemplo, se a parte britânica pedisse mais mudanças para ajudar na ratificação interna - exigiriam que ele votasse novamente no acordo. Daí porque o Parlamento Europeu faz questão de esperar que os deputados aprovem primeiro o acordo. Se o acordo fosse rejeitado pelo parlamento, o Conselho Europeu poderia encaminhá-lo de volta após mudanças, se houvesse tempo para fazê-lo dentro do cronograma do Artigo 50.

Em termos jurídicos, tudo o que é exigido ao abrigo do procedimento de consentimento é que o parlamento receba uma votação "Sim / Não" sobre o acordo final, com a maioria dos deputados presentes no dia da votação a necessitar de apoio. Na realidade, porém, o parlamento desempenha tipicamente um papel muito mais amplo em todas as negociações internacionais. E as conversas do Brexit não foram exceção. A ameaça de veto do Parlamento Europeu levou a Comissão a manter os principais intervenientes no parlamento informados e atualizados ao longo do processo Brexit, a fim de evitar uma surpresa desagradável no último minuto.

David Lidington sugeriu recentemente que as iminentes eleições para o Parlamento Europeu poderiam causar um problema ao conseguir que um quórum dos deputados do Parlamento Europeu realizasse uma votação sobre o Acordo de Retirada. Um quórum é definido como um terço dos membros - 250 - e só se torna um problema se um pedido for feito pelos deputados para estabelecer um quórum está presente, caso contrário, menos do que este número poderia até produzir um voto válido. Independentemente disso, mesmo no caso de um quórum não estar presente, o voto seria simplesmente adiado para a próxima sessão, e isso não significaria uma rejeição do acordo. No entanto, é extremamente improvável que não exista um quórum presente. Por comparação, na última sessão plenária do anterior Parlamento Europeu, em 17 de abril de 2014, mais de 500 deputados estavam presentes para votar.

A mais importante das interacções entre o Parlamento Europeu e os negociadores da UE teve lugar entre funcionários da Comissão (e em especial o Comissário Barnier) e o Grupo de Coordenação Brexit do Parlamento, constituído por personalidades de cinco grupos políticos - o Partido Popular Europeu (PPE). , os Socialistas e Democratas (S & D), os Liberais e Democratas (ALDE), os Verdes (ALE) e a Esquerda Unitária Europeia (GUE) - mais o presidente da Comissão de Assuntos Constitucionais (AFCO), Danuta Hübner.

O Grupo Diretor é pessoalmente informado e esclarecido por Michel Barnier antes e depois de cada sessão de negociação, e contribui para todas as posições negociadoras da União Europeia. O papel do Sr. Barnier nesta coordenação tem sido crucial, e o seu envolvimento extensivo com os deputados europeus levou, em alguns casos, os parlamentares a estarem informados sobre os estados membros, apesar de os primeiros não terem o direito formal de serem informados.

 

O processo parlamentar

 

Assim que o acordo de retirada for enviado ao Parlamento Europeu, passará por um processo em duas etapas. Em primeiro lugar, uma comissão debaterá e fará uma votação (não vinculativa), antes de um debate parlamentar e de uma votação (vinculativa) numa sessão plenária.

 

O Acordo de Retirada será considerado em primeiro lugar pela AFCO. Os pontos de vista de outras comissões, como a Comissão dos Assuntos Externos (AFET), também serão tidos em conta e poderão ser solicitados a fornecer um parecer mais formal, mantendo votos separados (não vinculativos) sobre o acordo. A AFCO debaterá o acordo e elaborará um relatório, incluindo um esboço da resolução a ser apresentada aos membros do Parlamento Europeu (MPE), bem como as opiniões da comissão sobre os diferentes aspectos do acordo. Esse relatório e suas partes serão então votados pelos membros do comitê. Se aprovada, isso formará a recomendação para o parlamento.

Se a comissão rejeitar o acordo - um cenário improvável -, produzirá um relatório com uma resolução recomendando que os deputados façam o mesmo. Dado que a AFCO inclui figuras proeminentes do PPE, S & D e ALDE, isso provavelmente significaria que o acordo seria posteriormente rejeitado pelo próprio parlamento. No entanto, assumindo que os cinco grupos que compõem o Grupo de Coordenação do Brexit apóiam o acordo em comissão, é provável que ele também tenha uma maioria segura no parlamento.

O apoio dos principais grupos conservadores e social-democratas, por si só, seria suficiente para atingir esse número. Estes agrupamentos no Grupo de Coordenação do Brexit apresentaram conjuntamente todas, mas a primeira das resoluções aprovadas pelo Parlamento Europeu sobre o Brexit até à data, produzindo fortes maiorias (ver Tabela 1 abaixo), dado que representam quase quatro quintos dos lugares no Parlamento. parlamento. Isso indica a segurança e a confiabilidade da maioria que provavelmente apoiará o Acordo de Retirada no parlamento.

 

Resoluções do Parlamento Europeu Brexit

 

 

O relatório aprovado da AFCO será apresentado no parlamento, debatido e submetido a votação numa sessão da câmara plenária - as datas programadas são apresentadas no calendário abaixo. A maioria simples dos membros presentes no dia da votação é necessária para aprovar o acordo. A AFCO também está antecipar a realização de uma série de reuniões extraordinárias no final de 2018 e início de 2019 para lidar com o Acordo de Retirada.

 

Calendário para as instituições da UE

 

 

Quanto tempo durarão as deliberações parlamentares?

 

Durante o processo de adesão da Croácia, a ratificação no Parlamento Europeu teve lugar na mesma altura do ano em que o acordo de retirada é provável de ser considerado. Isso oferece uma indicação útil das restrições de tempo envolvidas. Embora esse acordo fosse claramente um processo menos urgente do que a saída do Reino Unido, a Comissão apenas aceitou em pouco menos de dois meses, emitindo um parecer favorável sobre o tratado (12 de outubro de 2011) ao Parlamento Europeu, adotando uma resolução de apoio (1 Dezembro de 2011).

Os procedimentos moviam-se com relativa rapidez. A AFET, o comité encarregado de liderar esta questão, concluiu efetivamente as suas considerações em duas sessões nos dois meses seguintes à aprovação da Comissão. A parte do parlamento no processo de ratificação foi concluída em apenas 36 dias úteis. O Conselho Europeu adoptou então uma decisão de apoio à adesão da Croácia três dias úteis depois, com o tratado assinado três dias depois. No total, apenas 42 dias úteis foram necessários para ratificar internamente o tratado croata.

Como o Brexit é um evento sem precedentes, a comparação relevante mais próxima é este procedimento de adesão. Ao utilizar os 36 dias úteis como guia, podemos estabelecer uma data aproximada em que o acordo terá de iniciar o processo de ratificação no Parlamento Europeu.

O processo vai parar temporariamente no lado da UE, uma vez que o acordo seja acordado. O Parlamento Europeu não irá considerá-lo até que o "voto significativo" sobre o acordo Brexit tenha passado pelo Parlamento do Reino Unido. Dada a complexidade do processo no lado do Reino Unido, estabelecido acima, há pouco ponto no Parlamento Europeu, considerando o acordo até que fique claro que o Reino Unido o aprovou.

A ratificação do Reino Unido não estará completa até que o projecto de lei que transforma o Acordo de Retirada na lei do Reino Unido tenha sido aprovado. MPs ainda podem tentar influenciar o conteúdo do acordo, mesmo depois de terem passado uma moção de apoio, por razões que expusemos acima. O artigo 168 do projecto de Acordo de Retirada indica que o acordo não entrará em vigor até que os “procedimentos internos necessários de cada Parte” tenham sido concluídos.

A ratificação quase certamente não será concluída até o final de 2018 e assim a conclusão do acordo se estenderá até 2019. De fato, o Parlamento Europeu pode nem mesmo começar suas deliberações até o ano novo, dependendo de quando o Parlamento do Reino Unido votar o acordo. . Isto não só porque as instituições da UE teriam menos de um mês para aprovar o acordo antes do final do ano em meados de novembro, mas porque o Parlamento Europeu não quer concluir a ratificação até que o Parlamento do Reino Unido tenha aprovado o voto significativo.

Tal como está, parece pouco provável que o acordo seja feito a tempo do Conselho Europeu de 18 de outubro. Em vez disso, o primeiro ponto em que um acordo poderia agora ser feito é a tempo para uma reunião do Conselho Europeu, ainda não confirmada, em novembro. Partindo do princípio de que isso aconteceria em meados do mês - por volta do dia 15 - isso deixaria apenas 20 dias úteis até à última sessão plenária do Parlamento Europeu de 13 de Dezembro. Mesmo se o Parlamento do Reino Unido aprovar a moção que aprova o acordo antes deste ponto, não haverá tempo suficiente para o Parlamento Europeu completar suas considerações.

A última sessão de votação agendada do Parlamento Europeu antes do final do período do artigo 50º é de 11 a 14 de março. A contagem regressiva de 36 dias úteis a partir deste ponto nos leva ao dia 24 de janeiro. Se o Parlamento Europeu começasse a tomar em consideração esta data, a fase de comissões poderia realizar-se do início de fevereiro ao início de março. O consentimento do parlamento neste momento permitiria que o Conselho Europeu assinasse o acordo na cúpula de 21 e 22 de março, com uma semana de folga para a assinatura formal do acordo.

Empurrar a ratificação até o último prazo possível obviamente produz riscos significativos, não menos que o acordo teria apenas uma chance de passar sem estender o período do Artigo 50. No entanto, talvez seja mais significativo que os custos econômicos e financeiros diminuam a velocidade do relógio. Nesse cenário, não teríamos certeza absoluta de que um acordo havia sido concluído até apenas uma semana antes do final do período do Artigo 50, presumindo que a Lei do Acordo de Retirada tivesse sido aprovada no Reino Unido nesse meio tempo. Escusado será dizer que, nesta circunstância, as empresas teriam pouca escolha em muitos casos, mas para desencadear contingências.

Para reiterar, não há precedentes para a saída do Reino Unido, então este cronograma está longe de ser definitivo. No entanto, é evidente que a Câmara dos Comuns terá que aprovar o acordo até meados de Janeiro para que seja ratificado em um montante confortável do lado da UE.

Mesmo que um acordo não seja assinado em meados de janeiro, as comissões podem convocar reuniões extraordinárias, se necessário, e o parlamento tem a possibilidade de convocar sessões plenárias especiais a curto prazo, como aconteceu em 28 de junho de 2016 - no dia seguinte ao resultado do referendo. . In extremis, há até sessões plenárias agendadas para abril. Caso seja necessário um prazo suplementar para a ratificação, com o acordo unânime do Conselho Europeu no sentido de prorrogar o artigo 50 por algumas semanas, a última chance de este Parlamento Europeu votar o acordo - antes das eleições europeias de Maio - seria o dia 18 de Abril.

Sob este cenário, a última chance confortável para o Parlamento Europeu começar suas deliberações seria no final de fevereiro de 2019. As comissões parlamentares não devem se sentar em maio ou junho de 2019, dadas as eleições. Como resultado, estender o Artigo 50 para além de abril - se possível - teria pouco valor, pois não haveria oportunidade de ratificação até julho.

 

Irá o Parlamento Europeu apoiar o acordo?

 

O Parlamento Europeu escolheu cuidadosamente as suas causas durante as negociações do Brexit. Concentrou-se nos direitos dos cidadãos e tem estado menos abertamente preocupado com outras partes do Acordo de Retirada. Por conseguinte, enquanto o acordo aderir à maioria das suas prioridades em matéria de direitos dos cidadãos, que também são partilhados pela Comissão e pelo Conselho Europeu, é improvável que o Parlamento considere rejeitar o acordo.

Além do mais, o parlamento tem interesse em evitar um cenário de não acordo e a conseqüente vantagem econômica. Os deputados querem preservar a reputação do parlamento como uma instituição governamental responsável. Os extremos políticos no Parlamento Europeu não têm votos para influenciar o resultado. Todos esses fatores, combinados com o amplo nível de consulta que caracterizou o processo até o momento, conspiram para fomentar um grande grau de confiança de que o parlamento apoiaria o acordo.

Talvez uma possibilidade mais viável seja o facto de o Parlamento Europeu remeter o acordo para os tribunais europeus para um parecer sobre a sua compatibilidade com os tratados. Particularmente, se um compromisso legal foi incluído no Acordo de Retirada sobre o futuro relacionamento, como o Reino Unido indicou que gostaria, isso poderia ser contestado pelos deputados com base no acordo vai além do mandato das instituições da UE. Se isso acontecesse - seja por um encaminhamento da Comissão de Assuntos Constitucionais ou por 75 deputados - a votação do acordo seria adiada até que os tribunais decidissem sobre o acordo.

 

Conselho Europeu

 

Se o Parlamento Europeu ratificar o acordo, caberá então ao Conselho Europeu dar o seu consentimento. O Conselho Europeu é a reunião dos chefes de estado e de governo dos estados membros da UE que ocorre periodicamente - pelo menos quatro vezes por ano - geralmente em Bruxelas.

As deliberações do Conselho Europeu realizam-se em privado. Isso cria uma cultura mais colegiada, pois os membros têm menos atenção às percepções externas e podem ter discussões mais francas. No entanto, esta falta de transparência também torna muito mais difícil analisar a dinâmica no Conselho Europeu.

Dado que o Acordo de Retirada refere-se substantivamente apenas à retirada do Reino Unido - cujas diretrizes receberam apoio unânime - a divergência de qualquer tipo sobre o acordo final, muito menos uma rejeição, seria altamente surpreendente. Todos os Estados membros têm interesse comum nos principais elementos do acordo: a contribuição financeira do Reino Unido para o orçamento da UE, os direitos de seus cidadãos no Reino Unido e a fronteira irlandesa que, afinal, será uma fronteira externa para todo o bloco . Mais uma vez, essa posição unificada deve muito aos contatos informais diários entre a Comissão e os Estados membros. Isso não quer dizer que não há Estados-membros que prefiram concentrar uma maior energia no futuro relacionamento, no qual eles podem ter mais em jogo, mas ainda assim poderiam apoiar o acordo.

Mesmo em teoria, existem muito poucas minorias de bloqueio que poderiam inviabilizar o Acordo de Retirada, se países suficientes tivessem a intenção de fazê-lo. Os cinco maiores estados-membros por população, excluindo o Reino Unido - Alemanha, França, Itália, Espanha e Polônia - seriam, por si só, suficientes para atingir o limite de população de 65% exigido para uma maioria superqualificada. Se esses cinco países apoiassem o acordo, seriam necessários pelo menos nove outros membros que o rejeitassem para causar um problema. Dado que pelo menos 13 dos 22 estados membros restantes (do norte da Europa, Escandinávia e Países Bálticos) têm sido tradicionalmente alinhados com o Reino Unido, é altamente improvável que eles derrubem o acordo. Os nove estados restantes do sul e leste da Europa poderiam, teoricamente, causar um problema. Mas mesmo assim a chance permanece remota. Dado o apoio continuado para as orientações do Conselho Europeu, seria necessário um grande afastamento dessas diretrizes para fazer com que um grupo tão grande se rebelasse contra o acordo.

 

O Conselho Europeu e a extensão do artigo 50º

 

Continua a ser possível que os dois lados não consigam chegar a acordo a tempo para o final do período do Artigo 50, tal como actualmente definido (23:00 GMT, 29 de Março de 2019). Se for necessária uma prorrogação, o Conselho Europeu detém as chaves para tal resultado. Um acordo unânime seria necessário - um limiar político mais elevado do que para ratificar o acordo em si.

Muito dependerá do andamento das negociações, do nível de boa vontade de ambos os lados e das razões exigidas para uma prorrogação. Por exemplo, se for necessário mais tempo para a ratificação, parecerá uma loucura desfazer o acordo em nome de um prazo final artificial que está dentro do dom dos líderes europeus de alterar.

O Presidente do Conselho Europeu tem a capacidade de convocar reuniões extraordinárias, que acontecem com relativa regularidade. No caso, por exemplo, de as negociações não chegarem a uma conclusão no final de janeiro, ficaria claro que uma extensão do Artigo 50 poderia ser necessária. Embora o Conselho Europeu não deva se reunir até o final de março, uma cúpula de emergência antes disso pode ser necessária se for necessária uma pequena extensão ou se um acordo for alcançado.

O ponto de não retorno é provavelmente o próprio Conselho Europeu de março, pois nenhum acordo - mesmo com uma curta extensão do Artigo 50 - deixaria apenas um mês para o parlamento completar suas considerações e votar em sua última sessão plenária antes das eleições de 18 anos. Abril. A partir de então, as atividades parlamentares cessarão no período que antecede as eleições de 23-26 de maio, o que significa que estender o artigo 50 até o final de abril, se legal e politicamente possível, teria pouco valor. O novo parlamento não terá início antes da abertura da primeira sessão, no início de julho, portanto, qualquer prorrogação além de abril terá que ser de pelo menos quatro meses até o final de julho para abrir novas oportunidades de ratificação.

Em um cenário em que o tempo se esgota, seria preciso considerar seriamente os dois lados de opções até então impensáveis. Para a UE, isso poderia significar considerar se uma extensão mais longa do Artigo 50 - por meses em vez de semanas - era favorável em um cenário "sem acordo". Isso empurraria as negociações para um novo Parlamento Europeu, com os riscos e complicações que poderiam precipitar.

Existe uma relutância compreensível por parte da UE em fazê-lo. Primeiro, embora as pesquisas não sugiram uma mudança profunda iminente, a composição do Parlamento Europeu poderá mudar substancialmente após as eleições, possivelmente colocando em risco a maioria confiável que foi cultivada através do Grupo de Coordenação do Brexit. Em segundo lugar, sancionar uma extensão desse período de tempo poderia se tornar um precedente pelo qual o Reino Unido tenta empurrar as negociações de volta até o novo mandato da Comissão Europeia em 1º de novembro. Uma vez que o princípio de uma extensão do Artigo 50 tenha sido estabelecido, as conversações poderiam continuar a cair mais e mais abaixo na linha. Em última análise, as instituições da UE querem que as conversações do Brexit sejam concluídas o mais rapidamente possível, e como resultado, é provável que sancionem uma extensão do Artigo 50 em circunstâncias muito limitadas para ajudar na ratificação.

 

A Declaração Política sobre o enquadramento para o futuro relacionamento

 

O artigo 50 estabelece que a União Europeia deveria negociar um acordo de retirada com um Estado-membro em ascensão “levando em conta o quadro da sua futura relação com a União”. É desnecessário dizer que isso é um pouco vago. O Reino Unido e a UE apenas têm de elaborar uma declaração política sobre o quadro para o futuro relacionamento que acompanhará o Acordo de Desistência.

Do lado do Reino Unido, eles gostariam que contivesse um grau suficiente de detalhes como evidência de que eles conseguiram um futuro acordo de relacionamento como compensação para a liquidação financeira e outras concessões no próprio Acordo de Retirada. Alguns parlamentares do Reino Unido também exigirão o máximo de detalhes possível para evitar o chamado Brexit "cego", enquanto outros o verão como uma cláusula de escape que justifique seu apoio ao Acordo de Retirada. A UE27 tem motivação própria para querer um grau significativo de detalhes, como Andrew Duff apontou, até mesmo para unir os estados membros politicamente para aliviar as tensões quando o estabelecimento das diretrizes de negociação antes das negociações substantivas começarem. Isso certamente ajudaria futuras negociações se ambos os lados pudessem chegar a um quadro mutuamente aceitável em um nível detalhado.

O problema para o Reino Unido é que as garantias legais que gostaria no futuro relacionamento não são viáveis ​​no prazo restante. Secretário de Estado para a saída da UE Dominic Raab vinculou muito claramente o Acordo de Retirada com o futuro relacionamento, dizendo em uma declaração recente à Câmara dos Comuns, “O acordo financeiro ... foi acordado com base em que ele se sentaria ao lado de um parceria financeira profunda e mutuamente benéfica. ”Mas a solução financeira é parte do Acordo de Retirada, que será um tratado juridicamente vinculativo, a ser convertido em lei do Reino Unido pela Lei da União Europeia (Acordo de Retirada), enquanto a futura parceria será tratada. com a declaração política em alguma forma de declaração conjunta não vinculativa.

A declaração política não será juridicamente vinculativa, embora tenha significado político na UE e no Reino Unido. O Reino Unido quer que o Acordo de Retirada contenha um compromisso legal de que ambos os lados se empenhem em transformar a Declaração Política em um tratado. Tal compromisso serviria para enfatizar que os dois fazem parte de um pacote indivisível. No entanto, mesmo que o Acordo de Retirada contenha tal compromisso, isso não mudará o fato de que a Declaração Política não é um tratado. O ponto principal é que, nos termos dos tratados da UE, o Tratado sobre a Relação Futura terá de passar por um processo separado de aprovação no Parlamento Europeu depois de negociado e, em seguida, provavelmente também exigirá a aprovação dos parlamentos da UE27. Aconteça o que acontecer em qualquer um dos parlamentos antes do dia de saída, a substância do relacionamento futuro só pode ser decidida depois que o Reino Unido tiver deixado a UE.

 

 

Conclusão

 

Os direitos do Parlamento Europeu têm sido um dos principais impulsionadores do papel do Parlamento do Reino Unido no processo Brexit. Não só o Parlamento Europeu teve um veto constitucional mais seguro sobre o acordo Brexit, como também garantiu um envolvimento muito mais substancial na formação das posições da UE do que se poderia sonhar no Reino Unido. Essa interação entre os parlamentos também poderia continuar após o dia da saída, especialmente quando se trata de completar um Tratado sobre o Relacionamento Futuro após o Reino Unido ter deixado a UE. Não apenas o Parlamento Europeu, mas também os parlamentos nacionais dos países-membros da UE provavelmente também terão um veto de bloqueio sobre o acordo; Enquanto isso, o Parlamento do Reino Unido terá poucos ou nenhum mecanismo significativo para influenciar o resultado dessas conversas e consentir com o acordo.

O acordo final do Brexit consistirá em dois acordos separados, mas conectados. A Câmara dos Comuns será solicitada pelo governo a aprovar ambos como um pacote. No final do debate na Câmara dos Comuns, os deputados serão convidados a votar se devem aceitar o acordo do governo. A votação não será simplesmente uma escolha entre aceitar o acordo ou rejeitá-lo, mesmo que o governo o possa argumentar para aumentar a pressão sobre os deputados. Os membros do parlamento podem alterar a moção aceitando o acordo para adicionar condições a ele.

Mesmo que os MPs aprovem a moção sem alterá-la, eles poderiam tentar obter concessões do governo antes de transmiti-la. Por exemplo, eles podem trabalhar para garantir que obtenham outro "voto significativo" sobre o eventual acordo entre o Reino Unido e a UE sobre o futuro relacionamento após a saída do Reino Unido.

Se os Comuns rejeitaram os acordos, o governo poderia, em teoria, colocá-los para um segundo voto em vez de seguir adiante com a ameaça de "nenhum acordo". O Artigo 50 significa que "nenhum acordo" é o padrão se nenhum contrato puder ser aprovado. Os deputados teriam uma capacidade limitada de impedir qualquer acordo se o governo decidisse prosseguir com esta opção em qualquer momento. Um meio de impedir tal resultado seria derrubar o governo por meio de um voto de desconfiança.

Se o Comuns aprovar os acordos, o parlamento ainda terá que aprovar uma peça de legislação - a lei da UE (Acordo de Retirada) - antes do dia da saída. Caso contrário, o Acordo de Retirada não fará parte da legislação do Reino Unido e o Acordo de Retirada não poderá entrar em vigor.

Se o acordo for rejeitado pelo parlamento, ou se não for possível chegar a acordo com a UE, foi sugerido que um voto de confiança ou uma eleição geral provavelmente se seguirá. A Lei dos Parlamentos de Prazo Fixo (FTPA) fornece regras sobre ambas.

Em relação aos votos de confiança, a FTPA diz que se os Comuns decidirem acordar um determinado conjunto de palavras, isso desencadeia um período de duas semanas para encontrar um novo governo. No final deste período, os Comuns devem decidir aprovar uma moção de confiança que diz "esta Câmara tem confiança no governo de Sua Majestade", caso contrário, uma eleição geral é acionada.

Alguns dizem que as regras de confiança do FTPA significam que Theresa May não pode dizer que a votação do acordo Brexit é um voto de confiança. No entanto, a Sra. May ainda será capaz de deixar claro que, antes dos votos da Câmara dos Comuns sobre o acordo, se ele for perdido, ela se demitirá. Seja qual for a FTPA diz, há ainda uma convenção constitucional que indica que, se o governo perder a confiança da Câmara dos Comuns, o primeiro-ministro deve renunciar. Se Theresa May renunciar, o Partido Conservador terá de nomear um novo líder que assumirá o cargo de primeiro-ministro. O que acontece depois disso depende de quem é o novo líder e de sua capacidade de comandar a maioria na Câmara dos Comuns.

A outra maneira que a FTPA diz que uma eleição geral pode ser acionada é se a Câmara dos Comuns votar por uma maioria de dois terços. Uma implicação disso é que o governo não pode tentar chantagear os parlamentares conservadores para apoiar o acordo, dizendo que uma eleição geral será necessariamente seguida se for rejeitada. Não está nas mãos do governo sozinho para convocar uma eleição. Os deputados saberão que podem rejeitar os acordos Brexit, mas depois apoiar o Primeiro-Ministro em qualquer voto de confiança que se seguir ou decidir votar contra uma eleição geral. A partir de então, todas as opções permaneceriam na mesa para o governo enquanto ele se depara.

Não é apenas o Parlamento do Reino Unido que desempenhará um papel crucial no final do jogo Brexit. O Parlamento Europeu e o Conselho Europeu também têm de aprovar o acordo.

O Parlamento Europeu não irá considerar o acordo até que tenha passado pelo Parlamento do Reino Unido. Dada a complexidade do processo no lado do Reino Unido, há pouco ponto no Parlamento Europeu a considerar o acordo até que fique claro que o Reino Unido o aprovou. No entanto, a ratificação do Reino Unido não estará completa até que o projecto de lei que transforma o Acordo de Retirada na lei do Reino Unido tenha sido aprovado. MPs no Reino Unido ainda podem tentar influenciar o conteúdo do acordo, mesmo depois de aprovarem uma moção de apoio. Quanto mais tempo esse processo demorar, mais ele vai comer no tempo disponível para as instituições da UE aprovarem o acordo.

Uma vez que o acordo tenha sido ratificado no Reino Unido, o acordo será avaliado e votado pela Comissão de Assuntos Constitucionais do Parlamento Europeu antes de ser votado por todos os deputados. Para passar, o acordo precisa do apoio da maioria dos deputados presentes no dia da votação. Dado o facto de o Parlamento Europeu ter sido consultado em todas as etapas do caminho, e de o resultado das negociações do Brexit estar provavelmente em conformidade com as directrizes que o parlamento ajudou a moldar, é difícil rejeitá-lo. No entanto, no caso improvável de acontecer, os negociadores da UE teriam que buscar mudanças no Acordo de Retirada para satisfazer o parlamento, e o acordo teria que passar novamente pelo processo. Uma nova execução também pode ser necessária no lado do Reino Unido nesse cenário.

A ratificação quase certamente não será concluída até o final de 2018 e, assim, a conclusão do acordo se estenderá até 2019. Não é só porque as instituições da UE teriam menos de um mês para aprovar o acordo, se fosse alcançado em meados de novembro, mas porque o Parlamento Europeu não quer concluir a ratificação até que o Parlamento do Reino Unido o faça.

Se o processo do Reino Unido não for concluído antes de meados de fevereiro, existe o risco de perder a data final da votação no Parlamento Europeu, em 18 de abril. De certa forma, essa data é mais crucial do que 29 de março - o final do período do Artigo 50. Em circunstâncias limitadas, o Artigo 50 poderia ser prorrogado por um curto período para completar a ratificação; no entanto, a sessão final de votação do Parlamento Europeu é fixa, com os eurodeputados se separando depois para as eleições. Se esta data for perdida, uma extensão muito mais longa do Artigo 50 teria que ser considerada - abrangendo pelo menos vários meses até pelo menos julho - ou ambos os lados enfrentariam a perspectiva de "nenhum acordo".

Em última análise, sempre há mecanismos que poderiam ser usados ​​para aprovar o acordo rapidamente em uma emergência em ambos os lados. Então, se as conversas falharem, não será por causa de restrições processuais, mas por causa da política. O procedimento pode sempre ser adaptado para se adequar às circunstâncias políticas.

Se o Parlamento Europeu aprovar o acordo, o Conselho Europeu irá votá-lo. O Acordo de Retirada não precisa de apoio unânime, mas sim o que é chamado de "maioria qualificada". No entanto, existem poucas dúvidas de que qualquer um destes seja cumprido.

 

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